1970년대 전성기를 이뤘던 토지구획정리사업은 토지소유자에 대해 환지를 해주는 것을 주된 사업수단으로 진행됐다. 당연히 사업이전에 가지고 있는 토지는 사업비용을 조달하기 위해서나 학교, 도로 등 공공시설을 설치하기 위해 면적이 축소돼 환지됐는데, 이렇게 면적을 축소시키는 비율을 감보율이라고 한다. 초기에는 감보율이 30-40% 정도였지만, 후반으로 가면서 60%를 넘는 감보까지 감수해야 하는 사업장이 다수 등장해서 구획정리사업이 쇠퇴하는 직간접적인 원인이 됐다. 이런 정도의 감보율로 토지소유자의 동의를 받는 것이 어려워졌기 때문이다.

 

 초기에 구획정리사업에서 환지를 받는 토지소유자는 사업비용을 감안해서 이미 감보된 토지를 받게 되므로 사업 종료 후 사업시행자와 사이에서 금전이 오갈 필요가 거의 없었다. 그러나 사업대상지가 몇 백 만평을 넘는 곳이 많았고, 토지소유자들도 무척 많았으므로 이들이 모두 정확하게 사업비용을 공제한 크기의 환지를 받을 수는 없었다. 당연히 감보된 면적보다 크거나 작은 환지를 받는 사람들이 생겨나게 됐으며, 이들에 대해서는 과부족분에 대한 금전적 정산이 필요했다. 구토지구획정리사업법에서는 이를 청산금이라고 불렀고 이 조항을 근거로 사업시행자는 환지처분 후 교부청산 또는 징수청산의 방식으로 토지소유자에게 청산금부과처분을 했다.

 구획정리사업은 도시재개발법을 제정할 때 표준이 됐던 사업이므로 도시재개발법은 청산금조항을 그대로 받아들였고, 이 제도는 사업이 완료된 후 과부족분을 조절하는 기능을 담당하게 됐다. 그러나 재개발사업은 그 사업의 특성상 조합원이 출자하는 자산이 작은 반면 새롭게 지어지는 아파트의 가격은 높은 것이 보통이어서 사후적으로 청산을 하는 제도만으로 사업이 진행될 수 없었다. 구획정리사업의 사업시행자가 사업의 중간에 체비지를 확보한 후 매각해서 사업비용을 조달했던 것에 비해, 재개발사업의 사업시행자는 독자적으로 사업비용을 조달할 능력이 없었던 것이다.   

 

 당연히 재개발사업에서는 조합원에게 각각 추가로 부담해야 할 의무를 지우는 방법이 필요했고, 이 제도는 가청산이라는 제목으로 도시재개발법에 도입됐다. 1995년 이 조항이 도시빈민의 재정착을 가로막는다는 이유로 삭제됐지만, 재개발사업의 현실에서 조합원이 사전적으로 비용을 분담하지 않으면 사업이 진행되기 어려웠다. 2003년 제정된 도시정비법에 부과금이라는 명칭으로 이 제도는 계속 이어지고 있으며(법 제61조), 새로 편입된 재건축에 대해서도 청산금조항과 부과금제도가 그대로 적용된다.

 도시정비법은 사전적 비용조달을 위한 조합원의 금전납부의무를 전제로 부과금제도를 두고 있고, 사후적인 과부족분 조절을 위해 청산금제도를 두고 있지만 이 둘의 비율에 대해서는 침묵하고 있다. 그래서 조합원이 얼마를 추가부담금으로 지불하고(사전적 비용부담), 얼마를 청산금으로 지불하는가(사후적 비용부담)에 대해서는 조합이 정관 또는 총회에서 정할 수밖에 없다. 그러나 실제로는 이에 대한 결의가 생략된 채 조합원에 대해 분양계약을 체결해서 추가부담금으로 전액 받아내는 방식이 가장 많이 사용되고 있다. 법적으로 조합원에 대한 분양계약은 무효이므로, 그에 따른 대금납부의무도 무효라 봐야 한다. 만약 사전적 비용부담의무를 지우려면 총회에서 그 비율을 정하고 그에 따라 부과금부과처분을 하는 것이 옳다.