지난 8월 30일 헌법재판소는 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행할 수 있다는 도시정비법 조항에 대한 위헌소원사건[헌법재판소 2011. 8. 30. 선고 2009헌바128?148(병합) 결정]에서 도시정비법 제8조제3항 중 ‘도시환경정비사업은 토지등소유자가 시행할 수 있다.’는 부분은 헌법에 위반되지 아니하나, 종전 도시정비법 제28조제4항 본문의 ‘사업시행자’ 부분 중 제8조제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우에 관한 부분(자치규약이 정하는 바에 따라 토지등소유자의 동의를 얻어야 한다)은 헌법에 위반된다고 선고하였는바, 아래에서 이에 관한 결정이유를 살펴보고 필자의 의견을 간략히 밝히고자 한다.

 

우선 도시정비법 제8조제3항의 위헌성에 대해 헌법재판소는 “주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업은 모두 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업인데 반해 도시환경정비사업은 상업지역·공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위해 시행하는 사업인바, 이러한 도시환경정비사업은 소수의 대토지 소유자와 몇몇의 소필지 소유자가 존재하는 지역에서 비교적 소규모로 진행되는 것이 일반적이므로 소필지 소유자가 수백 명씩 존재하는 주택밀집지역의 재개발사업이나 재건축사업과 달리 이해관계인이 많지 않아 반드시 조합을 사업시행주체로 할 필요성이 높지 않다. 따라서 이 사건 사업시행자 조항은 도시환경정비사업의 이러한 특수성을 고려해 도시환경정비사업의 원활한 진행과 도시기능 회복의 촉진을 위해 조합이 아닌 토지등소유자도 사업의 주체가 될 수 있도록 한 것으로서 입법목적의 정당성과 방법의 적절성이 인정된다.”고 판단했다.

 

아울러, “토지등소유자 시행방식과 조합시행방식의 차이점은 토지등소유자 시행방식의 경우에는 조합의 설립을 위한 추진위원회구성과 조합설립인가절차가 생략된다는 것일 뿐 다른 절차는 조합시행방식과 동일하다. 또한 정비구역 지정 이후 사업시행인가 단계까지 토지등소유자는 사업시행계획에 대한 동의권 행사나 의견 제출을 통해 사업절차에 참여할 수 있고, 감독관청은 이에 대해 정비사업의 적정한 시행을 위한 감독·통제를 할 수 있다. 나아가 사업시행에 동의하지 않은 토지등소유자는 사업시행인가, 관리처분계획 및 인가, 수용재결 등 일련의 절차 속에 존재하는 구체적인 처분을 행정소송 등으로 다툴 수 있기 때문에 청구인들이 주장하는 절차적 정당성, 소수자 보호 등의 문제는 적법한 절차를 밟아 해결할 수 있고, 이는 조합시행방식의 경우에도 별반 다를 바 없다.”라고 해 이 사건 사업시행자 조항이 과잉금지원칙을 위반해 사업시행에 동의하지 않는 토지등소유자의 재산권을 침해한다는 등의 청구인들 주장을 배척했다.

 

다음으로 종전 도시정비법 제28조제4항에 대해 헌법재판소는 “토지등소유자가 도시환경정비사업을 시행하는 경우 사업시행인가 신청시 필요한 토지등소유자의 동의는 개발사업의 주체 및 정비구역 내 토지등소유자를 상대로 수용권을 행사하고 각종 행정처분을 발할 수 있는 행정주체로서의 지위를 가지는 사업시행자를 지정하는 문제로서 그 동의요건을 정하는 것은 토지등소유자의 재산권에 중대한 영향을 미치고, 이해관계인 사이의 충돌을 조정하는 중요한 역할을 담당한다. 그렇다면 사업시행인가 신청시 요구되는 토지등소유자의 동의정족수를 정하는 것은 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 기본적이고 본질적인 사항으로 법률유보 내지 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역이다. 따라서 사업시행자를 지정한다는 면에서 같은 성격을 가지는 조합설립인가에 대해서는 조합설립인가 신청시 필요한 동의정족수에 관해 도시정비법에서 명문으로 규정하고 있는 점을 보아도 토지등소유자가 사업시행인가를 신청하기 위해 얻어야 하는 동의정족수는 자치규약에 정할 것이 아니라 입법자가 스스로 결정해야 할 사항이라 할 것이다.”라고 해 위헌성을 인정했다.

 

그러나 지난 2009년 2월 6일 도시정비법 개정으로 제28조제7항이 신설돼 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하고자 하는 경우 사업시행인가 신청 전에 얻어야 하는 토지등소유자의 동의정족수를 법률에 명문으로 규정하였으므로 종전 도시정비법 제28조제4항에 대한 위헌선언으로 큰 파장이 발생할 여지는 없다.

 

 

다만, 우리가 명심할 것은 현행 도시환경정비사업은 하나의 구역을 다수의 시행지구로 분할해 시행하는 것보다 점점 통합개발의 방향으로 진행되고 있어, 사업시행면적이 커지고 토지등소유자의 수도 많아지고 있음에도 불구하고 단지 추진위원회 설립승인 및 조합 설립인가의 공법적 규제를 회피하기 위해 조합방식이 아닌 토지등소유자방식으로 추진되는 현장이 다수 존재한다는 사실이다. 따라서 헌법재판소가 인정한 바와 같이 토지등소유자방식은 “대체로 5인 이하의 대토지 소유자와 몇몇의 소필지 소유자가 존재하는 지역에서 비교적 소규모로 진행되는 정비구역”에 합당한 것이므로 토지등소유자방식이 인정될 수 있는 정비구역의 면적 및 토지등소유자의 수를 섬세하게 입법화하는 것이 보다 바람직할 것이다.