일반적으로 건설법의 영역에서 기반시설, 도시계획시설, 공공시설 및 정비기반시설 등 다양한 용어가 사용되고 있지만 이에 대한 법적 근거나 개념적 범주를 상세히 소개하는 문헌이 없어 일반 국민들이 이를 정확히 이해하는 것이 쉽지 않다. 따라서 이번호에는 필자가 이들 개념들에 대해 정리한 생각을 간략히 피력해 보고자 한다.

기반시설, 도시계획시설 및 공공시설의 개념 정의는 국토계획법 제2조에 규정돼 있다. 하지만 기반시설의 경우 ‘다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설’로만 규정돼 있고, 도시계획시설은 ‘기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설’로, 공공시설은 ‘도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설’로만 돼 있어 3개의 개념이 어떻게 구분될 수 있는지, 그 실익이 무엇인지는 전적으로 각자의 해석에 맡겨져 있다고 할 것이다.

우선 국토계획법상 기반시설의 개념 정의를 위해 국토계획법이 나열하고 있는 시설의 종류를 살펴보면 ① 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설 ② 광장·공원·녹지 등 공간시설 ③ 유통업무설비, 수도·전기·가스공급설비, 방송·통신시설, 공동구 등 유통·공급설비 ④ 학교·운동장·공공청사·문화시설·체육시설 등 공공·문화체육시설 ⑤ 하천·유수지·방화설비 등 방재시설 ⑥ 화장시설·공동묘지·봉안시설 등 보건위생시설 ⑦ 하수도·폐기물처리시설 등 환경기초시설이 이에 해당한다.

 

일반적으로 기반시설하면 인프라스트럭처(infrastructure)를 지칭하는 것으로 도로나 하천, 항만, 공항 등과 같은 기초적인 시설로서 경제 활동에 밀접한 사회간접자본을 말하는 것이지만 국토계획법상 기반시설은 이보다 좀 더 넓은 개념으로써 도시민이 도시생활을 영위함에 있어 필수적으로 필요한 사회·경제·문화적 시설을 말하는 것으로 이해해야 한다.

따라서 기반시설은 도시계획을 수립·집행함에 있어 반드시 고려해야 할 시설이기는 하지만 반드시 도시관리계획으로 결정돼야 하는 것은 아니라는 점에서 도시계획시설의 상위 개념으로 볼 수 있겠다.

 

그렇다면 기반시설 중 어떤 기반시설이 도시관리계획으로 결정돼야 한다는 의미는 무엇일까.

국토계획법은 기반시설 중 특정 기반시설에 대해 반드시 도시계획시설 결정절차를 통해서만 설치토록 의무화하면서 원칙적으로 도시계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 할 수 없도록 규정하고 있다.

 

아울러 도시계획시설사업의 시행에 대해서도 법정 절차를 자세히 마련하고 있을 뿐만 아니라 사업시행자로 하여금 도시계획시설사업에 필요한 물건 또는 권리를 수용하거나 사용할 수 있는 권한을 부여하고 있다.
이런 모든 점들을 고려해 보면 국토계획법이 예상한 도시계획시설은 기반시설 중에서 시장의 자율적 조절기능에 따라 그 위치 결정을 맡길 수 없거나  수용권을 발동해서라도 설치시기 등을 행정계획에 따라 단계적으로 집행할 필요가 있는 기반시설의 총체라 할 수 있다.

한편 공공시설의 경우도 대부분 기반시설과 중복되는 것이지만(공공시설 중 기반시설이 아닌 것은 유일하게 ‘구거’만이 존재한다) 기반시설 중 어떠한 시설이 공공시설이 되는지 그 관계 역시 매우 불분명하다.

다만, 공공시설은 개발행위에 따른 무상귀속이나 도시계획시설사업의

 

시행에 따른 무상귀속과 관련된 개념이라는 점에서 기반시설 중 반드시 행정청이 관리할 필요가 있는 시설이 공공시설이라 할 것이다. 따라서 공공성 또는 공익성의 강도라는 측면에서 보면 기반시설, 도시계획시설, 공공시설 순으로 그 정도가 더 강하다고 결론지을 수 있다.

마지막으로 국토계획법상 기반시설, 도시계획시설 및 공공시설의 개념은 다른 법률에서도 그대로 적용되는 것이 바람직하지만, 개별 법률에서 이와 달리 규정해 운용되는 경우가 있는데 이 경우는 국토계획법과 개별 법률 간의 관계를 일반법과 특별법의 관계로 이해하는 것이 옳다.

예를 들면 도시 정비법은 ‘정비기반시설’을 ‘도로·상하수도·공원·공용주차장·공동구 그 밖에 주민의 생활에 필요한 가스 등의 공급시설로서 대통령령이 정하는 시설’로 개념 정의하고, 무상귀속에 관한 조문과 연결하고 있다는 점에서 정비기반시설은 국토계획법상 공공시설에 대응하는 개념으로 이해해야 한다.