정부가 지난해 11월 16일 국회에 제출한 도시개발법 일부개정법률안의 주요 내용은 첫째, 세입자 등에 대하여 임대주택을 공급하고 순환개발방식을 인정함으로써 원주민의 재정착률 증대 및 세입자 등의 보호방안을 마련하는 것이고, 둘째는 서로 떨어진 둘 이상의 구역을 하나로 묶어 구역지정을 할 수 있도록 하면서 기존의 환지 제도를 건축물을 포함하는 입체 환지 방식으로 확대하는 것이다.

 

 

이 중에서 서로 떨어진 둘 이상의 구역을 묶어 하나의 도시개발구역을 지정할 수 있는 결합개발제도는 도시개발구역 지정권자가 ‘도시개발사업의 효율적인 추진 또는 도로, 공원 등 공공시설의 정비 및 도시의 경관보호 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우’에 허용되는 것으로「도시재정비촉진을 위한 특별법」(이하 재정비특별법) 및 도시정비법상의 결합개발제도를 본받아 만든 것이다.

 

 

원래 결합개발제도가 처음 도입된 것은 2005년 12월 7일 제정된 재정비특별법에 의해서 인데, 재정비특별법은 결합개발제도를 법률에 직접 규정하고 있지는 않다. 즉 재정비특별법에서는 ‘도시정비법상 정비구역의 지정요건에도 불구하고 광역적인 재정비 촉진을 위하여 필요한 경우에는 해당 지정요건을 충족하지 아니한 지역을 해당 법령에 의한 정비사업이 시행되는 재정비촉진구역으로 지정할 수 있다’는 내용(법 제9조제4항)만을 규정하고 있을 뿐이지만, 같은 법 시행령 제12조제4항은 재정비특별법 제9조제4항에 근거해 ‘도시 경관의 보호 및 원활한 재정비촉진사업의 추진을 위해 필요한 경우 재정비촉진지구 안에서 서로 떨어진 2이상의 지역을 주거환경개선사업·재개발사업 또는 도시정비사업을 시행하는 하나의 재정비촉진구역으로 지정할 수 있다’라고 규정하고 있는 것이다.

 

 

따라서 재정비특별법상 결합개발제도는 재정비특별법 시행령에 명시적 근거를 두고 있지만, 재정비특별법 시행령 제12조제4항이 재정비특별법 제9조제4항의 위임범위에 당연 포함되는 것인지에 대해서 논란이 있을 수 있으므로 이를 체계적으로 개정할 필요가 있다고 본다.

 

 

한편 재정비특별법상의 결합개발제도는 도시재정비촉진지구 안의 정비구역만을 묶는 제도라는 점에서 도시정비법상의 정비사업 일반에 적용할 수 없다는 단점이 있었다. 이에 이를 개선하기 위해 지난해 2월 6일 도시정비법 제34조제1항을 ‘시장·군수는 정비사업의 효율적인 추진 또는 도시의 경관보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 정비구역을 2이상의 구역으로 분할하거나, 서로 떨어진 2이상의 구역 또는 정비구역을 하나의 정비구역으로 지정 신청할 수 있다’고 개정함으로써 정비구역 전반에 결합개발제도를 인정하였다.

 

 

하지만 재정비특별법이나 도시정비법상에 결합개발제도의 법적 근거가 있다는 것과 결합개발제도가 정상 작동한다는 것은 전혀 별개의 문제다. 결합개발제도를 도입한 목적 자체가 정부의 재정 지원 없이 산지·구릉지 등과 같이 주거여건이 열악하면서 경관을 보호할 필요가 있는 지역과 역세권 등과 같이 개발여건이 상대적으로 양호한 지역을 결합해 재정비사업 또는 정비사업을 정상 추진하려는 것이지만, 역세권 등과 같이 개발여건이 양호한 지역의 개발이익을 산지·구릉지 등과 같이 개발여건이 열약한 지역에 배분하는 것에 ‘개발여건이 양호한 지역의 토지등소유자’가 동의할 것을 기대하기 어렵다는 점에서 이 제도는 출발부터 근본적인 문제점을 안고 있다.

 

 

따라서 비록 정비구역의 지정처분 단계에서 토지등소유자의 동의요건이 없다고 하더라도, 정비구역의 지정처분이 토지등소유자의 재산권에 직접적인 영향을 끼친다는 점에서 지정권자가 일방적으로 결합개발을 위한 정비구역을 지정하더라도 지정처분의 무효 또는 취소소송에 휘말릴 개연성이 상당히 높다. 왜냐하면 개발여건이 열악한 지역에 왜 특정의 개발여건이 양호한 지역을 결합하여 그 개발이익을 배분해 주어야 하는지를 설명하기가 매우 곤란하기 때문이다.

 

 

결국 재정비특별법이나 도시정비법상 결합개발제도는 법령에 근거를 두고 있기는 하지만 사실상 활용되기 어려운 장식적 제도에 불과한데 이러한 제도를 도시개발법에 도입한다고 하여 잘 활용될 것인지 매우 의심스럽다.

 

 

특히 도시개발법은 ‘도로, 공원 등 공공시설의 정비’를 위해서 결합개발제도를 활용하도록 하고 있지만, 지방정부의 일반 재원을 투입하여 설치해야할 도로, 공원 등의 설치를 위하여 이와 떨어져 있는 사업성이 양호한 특정 도시개발구역의 개발이익을 활용한다는 것은 현실에서 실현되기 매우 어렵다. 따라서 결합개발제도에 큰 기대를 거는 것은 무리다. 결합개발제도는 아주 예외적인 제도라는 사실을 잊어선 안 된다.