원래 주거환경개선사업은 1989년4월1일 제정돼 1989년7월2일 시행된 구 「도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법」(이하 임시조치법)에 따라 새로 도입된 제도인데 이는 도시 저소득 주민이 집단적으로 거주하는 노후·불량주택의 밀집지역이 합동재개발로 인해 전면 철거됨으로써 도시 저소득 주민이 거주할 수 있는 저렴한 주택이 감소하고, 이들이 주거 불안정을 겪게 되는 문제점을 개선하기 위한 것이었다.

 

이에 따라 시장·군수로 하여금 도로, 상·하수도 등 공공시설을 정비하고 화장실·탁아소·공동작업장 등 공동이용시설을 확충하며 주민의 소득원 개발에 관한 사업을 시행하도록 하고, 주거환경개선지구 내 주민들은 스스로의 의사에 따라 주택건설 및 개량사업을 하되 건축법·도시계획법 등 관계법령 적용의 특례를 인정함으로써 저소득 주민의 자조적인 주거환경 개선노력을 지원하기 위한 것이었다.

결국 주거환경개선사업은 전면철거방식의 재개발사업의 문제점을 보완하기 위해 임시조치법에 따라 한시적으로 인정된 제도로서 그 실질은 현지개량방식의 재개발사업이라 할 것이다.

 

이처럼 주거환경개선사업은 원래 현지개량방식이 가장 전형적인 사업방식이기는 하지만 해당 주거환경개선지구 내에 공동주택 및 그 부대·복리시설의 건설이 필요하다고 인정될 때와 천재·지변 기타의 사유로 인해 긴급히 주거환경개선사업을 시행할 필요가 있다고 인정될 때에는 시장·군수 또는 주택공사 등이 직접 주택 및 부대·복리시설 등의 건설을 시행할 수 있는 예외를 인정하고 있는바(임시조치법 제7조제2항 참조), 임시조치법 시행 당시에는 이러한 사업시행방식을 공동주택건설방식이라고 불렀다.

 

공동주택건설방식은 통상 주택공사 등이 시행자가 돼 시장·군수가 수립·고시한 주거환경개선계획에 따라 주거환경개선지구 전체에 대해 주택건설촉진법에 따른 주택건설사업계획승인을 받아 주택단지를 건설하되, 사업시행자가 주거환경개선지구 안의 토지 등을 모두 수용한 후 공동주택 및 부대·복리시설을 건설해 대통령령이 정하는 기준일 이전부터 일정기간 이상 해당 지구 안에 거주하고 있는 주민에 한해 이를 공급하는 형태로 진행됐다.

 

현행 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 역시 임시조치법상 주거환경개선사업의 사업방식을 그대로 받아들여 현지개량방식과 공동주택건설방식을 인정하는 한편 환지방식이라는 새로운 형태의 사업방식도 마련하고 있다(같은 법 제6조제1항). 하지만 시장·군수 또는 주택공사 등 사업시행자가 종전 토지 또는 건축물 소유자에게 종전 토지 또는 건축물에 갈음해 환지로만 공급하는 방법은 한번도 시행된 적이 없고 앞으로도 시행될 가능성은 거의 없다.

 

왜냐하면 주거환경개선사업구역은 노후·불량 건축물이 밀집된 지역으로서 해당 구역 안의 토지 등 소유자가 상당수에 이르는데 이들에게 적정한 면적의 조성된 대지 즉 환지를 모두 공급한다는 것은 현실적으로 불가능하고 대부분의 토지등소유자들은 사업시행자가 공동주택을 건설해 공급해주는 것을 훨씬 더 선호하기 때문이다.

 

결국 도시정비법 제정 이후에도 주거환경개선사업은 현지개량방식이나 공동주택건설사업방식으로 시행되거나 이 두 방식을 혼용하는 형태로 시행될 것으로 예상되는바, 현지개량방식과 공동주택건설방식은

그 내용상 현저한 차이에도 불구하고 도시 저소득 주민이 집단적으로 거주하는 노후·불량주택 밀집지역의 주거환경문제를 개선하기 위한 제도적 장치라는 점에서 공통의 목적을 갖는 것이다.

 

그런데 공동주택건설방식의 주거환경개선사업은 재개발사업과 같이 노후·불량주택 특히 단독주택이 밀집한 지역에서 사업시행자가 공동주택을 건설해 이를 정비구역 내 토지 등 소유자와 세입자에게 공급한다는 점에서 동일한 성격의 사업이지만 재개발사업은 관리처분계획을 통해 공동주택을 재배분하는 온건한 방식을 취하고 있는 것에 비해 공동주택건설방식의 주거환경개선사업은 전면 수용 후 공동주택을 특별공급의 형태로 재배분하고 있다는 점에서 상당한 차이를 보인다.

 

그럼에도 불구하고 주거환경개선사업은 본질적으로 재개발사업과 전혀 상이한 유형의 정비사업이 아니며 재개발사업의 특수한 한 유형이라고 이해하는 것이 옳다.

다만 도시정비법은 재개발사업과 비교해 사업성이 열악한 주거환경개선사업구역에 대해 정비사업조합이 권리변환의 형태로 시행하는 관리처분계획방식 대신 행정청 등이 정비기반시설만 설치하고 현지 주민들 스스로 주택을 개량하는 방식을 선택하거나 행정청 등이 전면에 나서 공동주택단지를 건설해 주민들에게 공급하는 방식을 선택하도록 하고 있을 뿐이다.