현행 도시개발법상 환지방식의 도시개발사업은 종전 토지구획정리사업법상 토지구획정리사업을 그대로 승계한 제도인데, 토지구획정리사업은 일제시대부터 1970년대 말까지 택지를 조성하거나 신시가지를 건설하는 경우 채택되던 가장 일반적인 형태의 사업방식이었다. 그러나 1980년 택지개발촉진법의 제정·시행으로 수용 위주의 공영개발방식이 압도적인 지위를 차지하면서 토지구획정리사업은 점점 쇠퇴의 길을 걸어왔고 지방 중소도시에서 겨우 명맥을 유지하는 정도였다.
그러나 민간의 참여를 제한하고 수용이라는 강제적인 수단에 전적으로 의존하는 택지개발사업에 대한 비판여론과 엄청난 토지보상비의 지급에 따른 과잉 유동성 발생 등 사회적·경제적 제 문제점이 대두돼 민간이 적극 참여할 수 있는 환지방식의 도시개발사업에 관한 관심이 점차 증대되는 추세에 있다. 그런데 현행 도시개발법상 환지방식에 관한 조문들은 종전 토지구획정리사업법상의 근거 조문들을 그대로 답습한 결과 1970년대 토지구획정리사업이 전성기를 구가하던 때의 법률적 골격을 그대로 유지하고 있어 20여년 이상 시간이 흐른 현재의 부동산 시장상황에 맞는 체제로의 변화를 이뤄내지 못하고 있다. 그 중에서 우선 지적돼야 할 점은 토지부담률 제한에 관한 규정의 문제점이다.
원래 토지구획정리사업은 토지구획정리사업지구 안의 토지소유자들로 구성된 토지구획정리조합이 시행자가 돼 환지계획에 따라 종전에 존재하던 토지의 권리관계에 변동을 가하지 않고 각 토지의 위치, 면적 등을 고려해 사업시행 후의 새로이 조성된 토지(환지)에 기존의 권리를 이전하는 형태로 미개발된 시가지나 농지를 택지로 조성하는 사업이다. 이 경우 토지구획정리사업지구 안의 토지소유자는 공공시설의 설치 및 사업비용의 충당을 위한 용지를 제공해야 하는 바, 이에따라 종전의 토지면적에 비해 환지의 면적이 다소 감소하게 된다.
이와 같은 면적의 감소를 종전에는 감보(減步)라 부르고 그 비율을 감보율이라고 했는데 현행 도시개발법은 일본식 용어인 감보율 대신 토지부담률이라는 새로운 용어를 사용하면서 환지계획구역의 평균 토지부담률은 50%를 초과할 수 없도록 규정하고 있다. 다만, 해당 환지계획구역의 특성을 고려해 지정권자가 인정하는 경우에는 60%까지로 할 수 있으며, 환지계획구역 안의 토지소유자 전원이 동의하는 경우에는 60%를 초과해 정할 수 있다(도시개발법 시행규칙 제20조의5 제2항).
그런데 원래 토지부담률 또는 감보율은 환지계획을 수립함에 있어 면적식 환지방식을 채택할 때 유용한 개념으로, 과도한 감보가 이뤄지는 것을 방지함으로써 토지소유자의 이익을 보호하기 위한 제도적 장치이다. 즉 감보는 공공시설의 설치와 사업비용의 충당을 위한 2가지 목적으로 행해지는데 사업비용 충당을 위한 체비지 확보에 따른 감보는 어쩔 수 없더라도 행정청의 요구에 따른 도로, 공원 등 공공시설의 설치를 위한 감보는 사업지구마다 상당한 차이를 보일 수 있다. 이러한 행정청의 과도한 공공시설 설치요구로부터 토지소유자의 재산권을 보호하기 위한 장치가 감보율의 상한 규제제도인 것이다. 감보율의 상한규제는 특히 토지구획정리조합 대신 행정청이 사업시행자가 되는 경우에 더 큰 의미를 갖는다.
그러나 현행 도시개발법은 환지설계에 있어 평가식(도시개발사업 시행전후의 토지의 평가가액에 비례해 환지를 정하는 방법)을 원칙으로 하되, 환지계획구역의 특성에 따라 면적식(도시개발사업 시행 전의 토지의 면적 및 위치를 기준으로 환지를 결정하는 방법) 및 절충식(평가식과 면적식을 혼합한 방식) 중에서 적합한 방식으로 할 수 있도록 규정하고 있으며(도시개발법 시행규칙 제20조의3 제2항), 평가식은 환지면적을 산정함에 있어 토지부담률(감보율)의 개념을 사용하지 않고 정리 전후의 토지가액을 기준으로 하며 비례율이라는 별도의 개념을 사용하는 것이 원칙이다(도시개발업무지침 4-1-4).
따라서 감보율 상한규정은 행정청인 시행자가 면적식으로 토지구획정리사업을 시행하던 시대에 유용했던 제도로서 현행 평가식 환지방식으로 이뤄지는 도시개발사업에 반드시 필요한 개념은 아니다. 도시개발사업을 통해 용도지역 상향 등이 이뤄지거나 개발이익이 클 경우 토지부담률이 다소 높더라도 토지소유자 입장에서는 도시개발사업을 시행하는 것이 더 바람직할 것이므로 획일적으로 토지부담률의 상한을 정할 필요는 없다. 또한 토지부담률이 60%를 초과하는 경우 토지소유자 전원의 동의를 얻도록 하는 것 역시 지나친 규제라고 생각한다. 현 시점에서 토지부담률에 관한 제한 규정이 진정 필요한 것인지 좀 더 세밀한 검토와 연구가 필요하다.
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