시장정비사업의 근거 법률인 「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」(이하 ‘재래시장법’이라 한다)의 주요 내용을 살펴보고 이에 대한 개인적인 의견을 간략히 밝히고자 한다.

 

 

우선 재래시장법에서 정의하는 시장정비사업은 시장정비사업 대상 시장의 현대화를 촉진하기 위해 상업기반시설 및 정비기반시설을 정비하고 대규모 점포가 포함된 건축물을 건설하기 위해 재래시장법 및 도시정비법 등이 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 일체의 행위를 말하며, 시장정비사업 대상 시장은 상업기반시설의 노후화가 심각해 시설물의 안전에 결함이 있거나 경쟁력을 상실한 시장, 화재 또는 홍수·태풍·폭설 등 자연재해로 인해 상업기반시설 등이 훼손돼 시장의 기능을 정상적으로 수행할 수 없거나 보수·수선으로는 그 기능회복이 불가능한 시장, 그 밖에 시장·군수·구청장이 상권활성화 및 도시개발을 위해 필요하다고 인정하는 시장에 해당하는 곳이어야 한다.

다만, 재정비특별법에 의해 지정된 재정비촉진지구에 속하는 시장으로서 시장·군수·구청장이 시장정비사업의 추진이 곤란하다고 인정하는 곳, 도시정비법에 따른 사업시행인가를 받은 시장, 건축법에 따른 건축허가를 받은 시장, 주택법에 따른 주택건설사업계획의 승인을 얻은 시장 또는 도시개발법상 도시개발구역으로 지정된 구역 내에 위치한 시장으로서 시장·군수·구청장이 주변지역과의 조화 등을 고려해 제한이 필요하다고 인정하는 시장은 시장정비사업 대상 시장에서 제외된다. 

 

 

다음으로 재래시장법에 따른 시장정비사업의 일반적인 추진절차는 아래와 같다. 우선 시장정비구역 안에 있는 토지나 건축물의 소유자 및 그 지상권자가 시장정비사업조합을 설립하기 위해 토지등 소유자의 과반수의 동의로 시장정비사업추진위원회를 설립해 시장·군수·구청장의 승인을 얻어야 하며, 추진위원회는 시장정비사업추진계획을 수립해 시장정비구역 토지면적의 3/5 이상에 해당하는 토지소유자의 동의 및 토지등소유자 총수의 3/5 이상의 동의를 얻어 시장·군수·구청장에게 사업추진계획 승인에 대한 추천을 신청해야 한다.

시장·군수·구청장은 사업추진계획에 대해 시장정비구역의 적정성 등을 검토해 시·도지사에게 사업추진계획에 대한 승인을 신청해야 하며, 시·도지사는 시장정비사업심의위원회의 심의를 거쳐 승인 여부를 결정해야 한다. 시·도지사가 사업추진계획을 승인하는 때에는 시장정비구역 및 사업추진계획의 개요를 관보 또는 공보에 고시해야 한다. 이후 사업시행자는 도시정비법 규정에 의한 사업시행계획에 입점상인 보호대책을 포함해 시장·군수·구청장으로부터 사업시행인가를 받아 시장정비사업을 진행하게 된다.

 

 

마지막으로 시장정비사업은 그 사업대상이 시장이라는 특수성에 기인해 몇 가지 법률적 특례가 인정된다. 예를 들어 시장정비구역 중 일반주거지역이나 준주거지역에 위치한 시장의 경우 용적률은 400% 이상 500% 이하의 범위 안에서, 준공업지역에 위치한 시장의 경우 350% 이상 400% 이하의 범위 안에서 지방자치단체의 도시계획조례로 용적률의 상한을 별도로 정할 수 있다. 또한 시장정비구역 중 일반주거지역·준주거지역 및 준공업지역에 위치한 시장의 건폐율은 60% 이상 70% 이하의 범위 안에서, 상업지역에 위치한 시장의 건폐율은 70% 이상 90% 이하의 범위 안에서 지방자치단체의 도시계획조례로 정할 수 있고, 건축물의 높이제한에 관한 특례 및 대지 안의 공지에 대한 특례규정도 마련돼 있다.

아울러 재래시장법은 시장정비사업에 관한 중요 내용만을 규정하고 그 시행에 관한 구체적인 사항은 도시정비법상 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하도록 하는 입법형식을 취하고 있는바, 구체적으로 도시정비법상 어떤 조문이 어떻게 준용되는 것인지는 전적으로 해석에 맡겨져 있다. 일단 재래시장법은 시장정비구역의 지정과 사업시행인가 등의 규정은 직접 규정하고 있으므로 도시정비법상 관리처분계획의 수립절차와 이전고시, 청산금에 관한 규정 등이 시장정비사업에 준용되는 대표적인 조문들일 것이다.

한편 재래시장법은 점점 쇠퇴해 가는 재래시장의 재개발·재건축을 통해 토지등소유자와 입점 상인의 권익을 보호하기 위한 다양한 정책적 지원방안 등을 담고 있는 법률이지만 도시계획 및 건축과 관련된 법률상 용어를 선택함에 있어 다소 정치하지 못한 모습을 보이고 있다.

 

 

가장 먼저 지적돼야 할 점은 시장정비구역 지정 시 반드시 수립돼야 하는 행정계획인 시장정비사업추진계획의 수립권을 시장정비사업시행자에게 인정하고 있다는 점이다. 시장정비구역은 도시정비법상 정비구역에 대응하고 시장정비사업추진계획은 도시정비법상 정비계획에 대응하는 개념인데 도시정비법은 정비계획의 수립과 정비구역의 지정 신청권을 시장·군수에게만 인정하고 있다. 이것은 정비사업이 도시계획사업의 성격을 갖는 공익사업이라는 점에서 기인하는 것이다. 따라서 각종 건축기준의 특례를 인정하는 시장정비사업의 공공성을 감안할 경우 시장정비구역의 지정과 시장정비사업추진계획의 수립권한은 행정청에게 부여하는 것이 타당하고, 시장정비구역 내 토지등소유자에게는 이에 대한 제안권을 인정하는 방향으로 조문 구성하는 것이 입법론적으로 타당하다.

또한 재래시장법은 시장정비사업에 있어서의 관리처분계획에 관한 규정을 전혀 마련하지 않고 도시정비법상 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하도록 하고 있다.

하지만 도시정비법은 도시환경정비사업에 있어서의 관리처분의 방법 및 기준 등을 독자적으로 규정하지 않고 주택재개발사업과 동일한 관리처분의 방법 및 기준 등을 적용하도록 함으로써 도시환경정비사업의 특성에 맞는 이론적 발전을 이루지 못하고 있다.

특히 시장정비사업은 시장 내 영업시설이 구조상 구분돼 있으나 그 부분에 대한 구분소유권등기가 돼 있지 않은 경우가 많을 뿐만 아니라 종전 영업시설의 층수, 위치 등의 제반 영업환경에 부합되는 관리처분계획의 수립 필요성이 무엇보다 긴요하다는 점에서 막연히 도시환경정비사업의 관리처분계획의 수립기준이나 방법 등을 준용하기 보다는 재래시장법 내에 독자적인 수립기준이나 방법 등을 규정하는 것이 바람직할 것이다. 

 

 

 

 

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

6. “시장정비사업”이라 함은 제41조의 규정에 의한 시장정비사업시행자가 시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제4호의 규정에 의한 정비기반시설을 정비하고, 「유통산업발전법」 제2조제3호의 규정에 의한 대규모점포가 포함된 건축물을 건설하기 위하여 이 법 및 「도시 및 주거환경정비법」 등이 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 일체의 행위를 말한다.
7. “시장정비사업추진계획”이라 함은 제33조제2항의 규정에 해당하는 자가 시장정비사업을 추진하기 위하여 수립한 계획을 말한다.
8. “시장정비구역”이라 함은 시장정비사업을 추진하기 위하여 제37조의 규정에 의하여 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 “시·도지사”라 한다)가 승인·고시한 구역을 말한다.
9. “시장정비사업조합”이라 함은 토지등 소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여 「도시 및 주거환경정비법」 제16조의 규정에 따라 설립한 조합을 말한다.

 

 

제4조(다른 법률과의 관계)

①시장정비사업과 관련하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 「도시 및 주거환경정비법」 중 도시환경정비사업에 관한 규정을, 그 밖의 사항에 관하여는 같은 법 및 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 관련 규정을 각각 준용한다.
②지방자치단체는 시장정비사업과 관련하여 이 법, 「도시 및 주거환경정비법」·「주택법」·「건축법」 및 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 관련 규정의 범위 안에서 시행에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있다.

 

 

제31조(시장정비사업 대상 시장)

①시장정비사업의 대상이 될 수 있는 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 곳이어야 한다. 다만, 인정시장의 경우에는 시장정비구역 안의 국·공유지 면적(도로 및 하천은 제외한다. 이하 제41조 및 제47조도 같다)이 전체 토지면적의 2분의 1 이상이어야 한다.
1. 상업기반시설의 노후화가 심각하여 시설물의 안전에 결함이 있거나 경쟁력을 상실한 시장
2. 화재 또는 홍수·태풍·폭설 등 자연재해로 인하여 상업기반시설 등이 훼손되어 시장의 기능을 정상적으로 수행할 수 없거나 보수·수선으로는 그 기능회복이 불가능한 시장
3. 그 밖에 시장·군수·구청장이 상권활성화 및 도시개발을 위하여 필요하다고 인정하는 시장
②제1항의 규정에 불구하고 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제5조의 규정에 의하여 지정된 재정비촉진지구에 속하는 시장으로서 시장·군수·구청장이 시장정비사업의 추진이 곤란하다고 인정하는 곳과 그 밖에 시장정비사업을 제한할 필요가 있다고 대통령령이 정한 시장은 시장정비사업 대상에서 제외한다.

 

 

제33조(시장정비사업추진계획의 수립)

①시장정비사업추진계획의 승인을 얻고자 하는 자는 다음 각 호의 사항을 포함한 시장정비사업추진계획(이하 “사업추진계획”이라 한다)을 수립하여 시장·군수·구청장에게 사업추진계획 승인에 대한 추천을 신청하여야 한다.
1. 시장정비구역의 범위
2. 시장정비사업의 필요성
3. 다음 각 목의 내용에 대하여 필요한 조치사항
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호의 규정에 의한 도시관리계획 중 도시계획시설의 결정 또는 변경결정
나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제5호의 규정에 의한 지구단위계획의 결정 또는 변경결정
다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조의 규정에 의한 주거지역 및 공업지역의 용도지역 범위 안에서 대통령령이 정하는 지역으로의 용도지역 변경
4. 제49조제1항 및 제6항의 규정에 의한 입점상인 보호대책
5. 그 밖에 사업추진계획의 검토를 위하여 필요하다고 대통령령이 정하는 사항

 

 

제35조(사업추진계획에 대한 승인 신청)

①시장·군수·구청장은 사업추진계획에 대하여 다음 각 호의 사항을 검토하여 시·도지사에게 사업추진계획에 대한 승인을 신청하여야 한다.
1. 시장정비구역의 적정성
2. 제33조제1항제3호 각 목에 규정한 내용에 대하여 조치할 사항
3. 「건축법」 제12조제2항의 규정에 의한 건축허가를 제한하는 규정의 적용배제의 필요성
4. 입점상인을 위한 보호대책의 타당성 및 실현 가능성
②시장·군수·구청장이 제1항의 규정에 의한 사업추진계획을 검토함에 있어서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제113조제2항의 규정에 따라 시·군·구에 두는 시·군·구도시계획위원회의 심의절차는 적용하지 아니한다.

 

 

제37조(사업추진계획에 대한 승인)

①시·도지사는 시장·군수·구청장이 제35조의 규정에 따라 승인을 신청한 사업추진계획에 대하여 심의위원회의 심의를 거쳐 승인 여부를 결정하여야 한다.
②제1항의 규정에 의하여 심의위원회가 심의한 사항에 대하여는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제113조의 규정에 불구하고 시·도에 두는 시·도도시계획위원회의 심의절차를 적용하지 아니한다. 다만, 시장정비구역이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제8조, 제9조 및 제59조의 규정에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
③시·도지사가 사업추진계획을 승인할 때에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.
1. 시장정비구역의 범위
2. 제33조제1항제3호 각 목에 규정한 사항
3. 「건축법」 제12조제2항의 규정에 의한 건축허가의 제한 필요성
④제1항의 규정에 의하여 시·도지사가 사업추진계획을 승인하는 때에는 시장정비구역 및 사업추진계획의 개요를 관보 또는 지방자치단체가 발행하는 공보(이하 “공보”라 한다)에 고시하여야 한다. 이 경우 시·도지사가 승인·고시한 시장정비구역은 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제1호의 규정에 의한 정비구역으로 지정된 것으로 본다.

 

 

제39조(사업시행인가 등)

①사업시행자(공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장·군수·구청장인 경우를 제외한다)가 시장정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 「도시 및 주거환경정비법」 제30조의 규정(제3호 내지 제5호의 규정을 제외한다)에 의한 사업시행계획에 제49조의 규정에 의한 입점상인 보호대책을 포함하여 시장·군수·구청장으로부터 사업시행인가를 받아야 한다.
②시·도지사가 시장정비구역으로 선정한 시장을 정비함에 있어서 복합형 상가건물로 건축하는 경우로서 대통령령이 정하는 요건을 충족하는 때에는 그 시장에 대하여 「주택법」 제16조제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 사업계획의 승인 대상에서 이를 제외한다.