정부는 지난 2008년 12월 1일 도시개발업무지침(이하 업무지침)을 개정ㆍ시행했는데 개정의 주된 내용은 다음과 같다.

 

우선 동의자 수 산정방법에 있어 토지소유권 또는 지상권을 공유하는 경우 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 또는 대표 지상권자 1명만을 해당 토지 소유자(다만, 집합건물법에 따른 구분소유자는 각각을 토지 소유자 1명으로 본다) 또는 지상권자로 보도록 도시개발법 시행령이 2008년 9월 22일 개정ㆍ시행됨에 따라 동 조문과 모순 되는 내용을 삭제하고,  개발계획 수립 시 개발구역에 집단환지가 포함되는 경우 토지소유자로부터 서면으로 받은 신청서를 제출하는 내용 등을 추가했다. 이와 관련해 본 칼럼에서는 필자가 업무지침에 대해 평상시 가지고 있던 몇 가지 의문점을 언급하고 이를 해결하기 위한 개정방향을 간략히 제시하고자 한다.

첫째로 현행 업무지침은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 갖는 행정규칙적 성격의 조문과 대외적인 구속력이 있는 법규명령적 성격의 조문이 혼재돼 있는바, 일반 국민으로서는 업무지침상 어떤 조문이 구속력 있는 법규명령인지 구속력 없는 행정규칙인지 여부를 파악하기 어렵고 도시개발법 및 하위 법령에 직접 규정돼 있는 내용이 중복 기재돼 있어 도시개발법령이 개정됐음에도 불구하고 업무지침은 즉시 개정되지 않고 상당기간 방치되는 문제점을 갖고 있다. 따라서 업무지침은 도시개발법 및 하위 법령에 규정된 내용과 중복되는 조문은 삭제하고 도시개발법령에서 명시적으로 위임한 사항과 그 집행을 위해 필요한 사항만을 규정하는 것이 바람직할 것이다.

두 번째로 언급할 점은 업무지침 속에 도시개발법령의 명시적 위임 없이 일반 국민의 권리를 제한하는 규정이 다수 포함돼 있다는 점이다. 예를 들면 업무지침 2-6-2에서는 “법 제11조 제1항 제5호의 토지소유자라 함은 개발구역 안의 토지면적 2/3 이상을 소유한 자를 말한다. 이 경우 지상권이 설정돼 있는 토지는 토지소유자가 당해 토지의 1/2을 소유한 것으로 보며 지상권자의 동의를 받은 경우에는 그 전부를 소유한 것으로 본다.”라고 규정돼 있지만 시행자에 관한 근거 조문인 도시개발법 제11조 제1항 제5호에서는 수용 또는 사용방식의 경우 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2/3 이상을 소유한 자를 시행자로 규정하고 있을 뿐이다.

따라서 업무지침에 따를 경우 비록 토지소유자가 실제로 토지면적의 2/3 이상을 소유하고 있더라도 토지소유자가 소유한 토지 위에 지상권이 이미 설정돼 있는 경우 그 지상권자의 동의 없이는 사실상 시행자 지정이 불가능한 경우도 발생할 수 있는바 이는 법률의 명시적 위임 없이 토지소유자의 권리를 제한하는 규정으로서 삭제되거나 도시개발법에 직접 규정하는 것이 바람직하다.

또한 업무지침은 4-6-5에서 집단체비지는 체비지 면적의 70% 이내에서 결정하도록 한정하고 있지만 도시개발법은 제34조제2항에서 공동주택의 건설을 촉진하기 위해 체비지 중 일부를 같은 지역에 집단으로 정하게 할 수 있도록 규정하고 있을 뿐 그 구체적인 비율을 업무지침에서 정하도록 명시적으로 위임하고 있지 않다. 또한 집단체비지와 같은 공동주택용지의 비율은 각 도시개발구역의 특성에 따라 개발계획의 수립단계에서 이미 확정되는 것으로 체비지 면적의 일정비율 이하만 집단체비지로 지정하도록 획일적인 상한선을 설정하는 것은 바람직하지 않다.

아울러 업무지침은 4-3-2에서 “제안자 또는 시행자는 집단환지의 지정에 관해 토지소유자가 신청할 수 있도록 개발계획 수립 전 60일간의 기간을 정해 개발구역 안의 토지소유자에게 서면으로 통지하고 신청을 받아야 한다.”라고 규정하는 한편 2-2-6에서는 “개발구역에 집단환지가 포함되는 경우에는 토지소유자로부터 서면으로 받은 신청서를 제출해야 한다.”고 규정하고 있지만 도시개발법에서는 집단환지에 관한 규정조차 없는 상태이다.

따라서 입법론적으로는 집단환지의 개념과 개발계획 수립 전에 토지소유자로부터 집단환지에 관한 신청을 받도록 하는 절차조문을 도시개발법에 옮겨 규정하는 것이 좋을 것으로 생각된다. 다만, 필자는 개발계획 수립 시  공동주택용지와 단독주택용지 간의 비율결정에 있어 토지소유자의 신청보다 도시계획적 판단이 더 상위에 있다는 점과 개발계획 수립 시점으로부터 환지계획 수립시점까지 상당한 시간적 간격이 존재한다는 점에서 개발계획 수립 시점에 집단환지 신청을 받는 것이 과연 타당한 것인가 하는 근본적인 의문이 있다는 점을 아울러 밝혀두고자 한다.