토지보상법 제78조에 따른 이주대책은 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인해 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들을 위해 사업시행자가 기본적인 생활시설이 포함된 택지를 조성하거나 그 지상에 주택을 건설해 이주자들에게 이를 그 투입비용 원가만의 부담 하에 개별 공급하는 것으로서, 그 본래의 취지에 있어 이주자들에 대해 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장해 주기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의해 마련된 제도라는 것이 판례의 입장이다.

다만, 토지보상법은 ‘공익사업의 시행으로 인해 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자’를 이주대책대상자로 규정하면서(토지보상법 제78조제1항), 같은 법 시행령에서는 허가를 받거나 신고를 하고 건축해야 하는 건축물을 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 건축한 건축물의 소유자, 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속해 거주하고 있지 않은 건축물의 소유자(다만, 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인해 거주하지 아니하는 경우에는 그러하지 아니함) 및 타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자를 제외하고 있다(토지보상법 시행령 제40조제3항). 결국 토지보상법이 상정하는 원칙적인 이주대책대상자는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속해 거주하고 있는 적법한 주거용 건축물의 소유자로만 한정되는 것이다.

하지만 현실에서는 공익사업시행지구 안에 실제로 거주하지 않는 주거용 건축물 소유자에게도 토지보상법상 이주대책대상자와 마찬가지로 주택을 특별 공급하는 사례가 종종 있으며, 사업시행자가 이러한 주택 특별공급 대상자에게도 이주대책이라는 동일한 용어를 사용함으로써 개념상 혼동을 초래하고 있으므로 이에 대해 간략히 살펴보고자 한다.
현행 「주택공급에 관한 규칙」에 따르면 사업주체가 국민주택 등의 주택을 건설해 공급하는 경우에는 입주자모집공고일 현재 무주택세대주로서 국가·지방자치단체·한국토지주택공사(이한 LH공사) 및 지방공사인 사업주체가 당해 주택건설사업을 위해 철거하는 주택(관계법령에 의해 허가를 받거나 신고를 하고 건축해야 하는 경우에 허가를 받거나 신고를 하지 않고 건축한 주택 제외)을 소유하고 있는 자로서 당해 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 인정하는 자에게 관련기관의 장이 정하는 우선순위 기준에 따라 그 건설양의 10% 범위에서 특별 공급할 수 있되, 시·승인을 받은 경우에는 10%를 초과해 특별 공급할 수 있도록 규정하고 있다(주택공급에 관한 규칙 제19조제1항제3호 참조).

따라서 택지개발사업과 주택건설사업을 동시에 시행할 수 있는 LH공사와 같은 공공사업시행자는 토지보상법상 이주대책대상자에게 택지개발사업지구 안의 단독주택용지를 공급하는 방법 이외에 주택을 건설해 공급하는 방법을 주로 사용해 왔고, 사업의 원활한 시행을 위해 토지보상법상 이주대책대상자에 해당하지 않는 해당 지구 비 거주 주거용 건축물의 소유자에게도 무주택세대주 요건을 충족하는 경우 「주택공급에 관한 규칙」에 따라 주택을 특별 공급해 왔다. 하지만 토지보상법상 이주대책은 사업시행자에게 공법적 의무로 부여된 제도지만 특별 공급은 사업시행자의 시혜적 조치라는 점에서 본질적인 차이를 보인다.

한편 택지개발사업과 같은 대규모 수용방식의 공익사업은 토지 및 건축물의 소유자뿐만 아니라 주거용 건축물의 세입자, 영농자 및 영업자 등 다양한 집단으로부터 상당한 반발에 직면하곤 한다.
이에 따라 사업시행자는 해당 법률이나 토지보상법에 규정된 각종 손실보상 이외에 추가 대책을 제공함으로써 사업의 원활한 추진을 도모했는바 특히 영업자에 대해는 상가 또는 상가 부지를 특별 공급하는 제도를 활용해 왔는데 이를 일반적으로 생활대책이라고 한다. 이러한 생활대책이 일반화될 수 있었던 것은 택지나 주택의 공급과 달리 상가나 상가부지의 공급에 있어서는 각종 공법적 통제가 비교적 느슨해 사업시행자의 처분에 상당한 재량이 존재했다는 점과 영업보상금을 둘러싼 영업자들의 반발을 어느 정도 완화할 제도적 필요성이 있었기 때문이다. 하지만 생활대책 역시 주택의 특별 공급과 같이 사업시행자에게 부여된 공법적 의무가 아님에 유의할 필요가 있다.