국토계획법에 따르면 도시관리계획이란 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위해 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 후생, 안보, 문화 등에 관한 계획으로서 ① 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 ② 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 ③ 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 ④ 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 ⑤ 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획을 말한다.

 

따라서 도시계획사업이란 도시관리계획 중 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획에 따라 사업시행자가 이를 물리적으로 직접 실현하는 구체적인 행위 일반을 의미하는 것으로 이해할 수 있다.

 

국토계획법상 도시관리계획을 자세히 살펴보면 수동적 도시관리계획과 능동적 도시관리계획으로 대별될 수 있는데, 용도지역·용도지구·용도구역·지구단위계획구역 및 지구단위계획은 행정청이 특정한 공간적 범위를 구획해 건축물의 용도 및 형태요건 등을 규정하고 사후에 개별 토지소유자가 이에 부합하는 건축물을 건축함으로서 토지의 합리적인 이용을 도모하는 수동적 도시관리계획에 해당하고, 도시계획시설사업·도시개발사업 및 정비사업에 관한 계획은 그 계획에 따라 행정청 또는 행정청이 지정하는 사업시행자가 적극적으로 개입해 도시계획의 이상에 부합하는 물리적인 공간구조와 건축물을 직접 생산해내는 능동적 도시관리계획에 해당한다.

 

아울러 국토계획법은 도시계획사업의 유형으로 도시계획시설사업, 도시개발사업 및 정비사업을 들고 있는데, 역사적으로 보면 도시계획사업이 가장 먼저 등장하고 이를 토대로 도시개발사업, 정비사업이 순차적으로 태동하게 된다. 이에 따라 도시개발사업은 도시계획시설사업의 입법례를 참조하고, 정비사업은 환지방식의 도시개발사업(종전에는 이를 토지구획정리사업이라고 불렀다)의 입법례를 참조해 입법됐지만 해당 사업의 고유한 특성에 따른 절차와 방법 등의 변용이나 추가가 불가피했고, 현재에는 도시계획시설사업의 근거 법률은 국토계획법, 도시개발사업의 근거 법률은 「도시개발법」, 정비사업의 근거 법률은 「도시정비법」으로 나눠짐으로써 도시계획사업별 차이가 더 벌어져 있지만 여전히 3가지 사업은 도시계획사업이라는 공통된 기반 위에 서 있다.

 

도시계획사업 중 가장 전형적인 형태인 도시계획시설사업은 도시민의 존립에 필수적인 공공재를 행정청이 직접 공급하기 위한 것으로 시장의 자율적인 기능에 맡겨서는 적기에 공급될 수 없는 기반시설을 수용이라는 강제적인 토지취득수단을 동원해서라도 시급히 마련하기 위한 제도이다. 이러한 도시계획시설사업의 사업단계를 크게 나눠 보면 도시계획시설 결정, 실시계획 인가, 수용재결처분, 착공, 준공검사 및 공사완료 공고의 순인데, 행정청이 사업시행자가 아니라면 실시계획 인가 전에 사업시행자 지정처분이 별도로 존재하게 된다. 도시계획시설사업의 원칙적인 시행자는 행정청이고, 반드시 수용을 수반하게 된다.

 

도시개발사업 및 정비사업은 그 구역 내에 건축물을 건설할 수 있는 대지 및 기반시설의 조성사업이 복합적으로 이루어진다는 점에서 공통점을 갖는다.

 

하지만 도시개발사업은 주로 전, 답 등 건축물이 존재하지 않는 나지를 전제로 사업시행자가 대지를 조성하고, 그 위에 건축물을 짓는 것은 사업시행자로부터 조성 토지를 공급받은 자의 몫인 것과 달리 정비사업은 이미 건축물이 밀집된 지역 내에서 사업시행자가 종전 건축물을 헐고 새로운 건축물을 건설하면서 기반시설도 같이 확충한다는 점에서 본질적인 차이를 보인다.

 

한편 도시개발사업이나 정비사업은 그 본질이 건축물을 건설하기 위한 대지를 조성하는 것이고 기반시설의 설치는 부수적이라는 점에서 도시계획시설사업에 비해 공공성이 다소 약하다고 평가될 수 있고 이에 따라 사업시행자나 소유권 확보의 면에서 상당한 차이를 보이게 된다.

 

즉 도시개발사업이나 정비사업은 도시계획시설사업과 달리 행정청이 사업시행자로 직접 등장하지 않고 토지소유자나 건축물 소유자에게 조합을 설립해 사업을 시행하도록 하되, 사업의 신속한 추진이나 토지 또는 건축물의 소유자가 원하는 경우 등 예외적인 경우에만 행정청이나 행정청이 지정하는 공공기관이 사업시행자가 될 수 있는 구조를 취하게 되며, 토지소유자나 건축물 소유자가 해당 사업의 시행자가 되는 것이 원칙이므로 소유권 박탈을 수반하는 수용보다는 환지계획이나 관리처분계획과 같은 권리변환계획을 통해 소유관계를 조율하게 된다.