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관리처분계획의 효력과 다른 행정처분과의 관계
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<관리처분계획의 효력과 다른 행정처분과의 관계>
 
 
관리처분계획은 분양신청자의 종전자산에 대응하여 분양예정자산을 정하고 이에 따른 비용부담 등을 정하는 행정계획이다. 도시정비법은 관리처분계획이 인가․고시되면 종전자산에 대한 사용․수익이 정지된다는 규정은 두고 있으나, 이외에 해당 처분의 효력에 대한 구체적이고 명시적인 규정은 없다. 이에 따라 몇 가지 법적 의문이 생기는데, 그 중 하나가 종전 건축물의 철거문제이다. 일본 관리처분방식은 종전 토지 등을 모두 시행자가 전면 매수하는 방식이고, 권리변환방식은 권리변환기일에 종전 건축물의 소유권이 시행자에게 귀속되도록 규정되어 있다. 환지방식의 도시개발사업 역시 시행자에게 종전 건축물의 철거․이전권을 부여하고 있다. 실무적으로는 종전 토지 등에 대한 사용․수익 정지조항을 근거로 종전 건축물을 철거할 수 있다고 생각하는 것 같다. 하지만 건축물의 철거는 사실상 처분에 해당하는 것으로 사용․수익권과는 법적으로 다른 것이다. 따라서 입법론적으로는 관리처분계획 효력의 하나로 분양신청자의 종전 건축물에 대한 소유권은 조합에게 귀속되도록 규정하는 것이 좋을 것으로 생각한다. 이에 따라 조합은 해당 건축물을 적법하게 철거할 수 있는 지위를 확보할 수 있다.
 
한편 일본 권리변환방식은 권리변환계획에서 정한 권리변환기일에 종전의 토지를 목적으로 하는 소유권 이외의 권리는 모두 소멸되고, 새로이 소유자로 될 자에게 이를 귀속시킨다. 하지만 우리나라는 관리처분계획 인가․고시일부터 이전고시일까지 분양신청자의 종전 토지의 소유권을 그대로 존속시키고, 담보물권 이외에 용익물권까지도 계속 존속시키고 있어 문제이다. 이로 인하여 종전 토지등소유자의 토지 등에 압류, 가압류, 가처분 등이 발생하여도 이를 저지할 수 없어 준공단계에 가면 이러한 복잡한 권리관계로 인하여 사업시행자의 이전고시 및 청산금부과처분에 상당한 법적 장애를 초래하고 있다. 따라서 사업시행자로 하여금 사업시행에 필요한 토지 등의 소유권을 모두 확보하도록 하는 것이 바람직한데, 일본의 관리처분방식처럼 사업시행자로 하여금 협의매수 또는 수용을 통하여 완전한 소유권을 확보하도록 하거나 최소한 종전 재건축사업에 있어서의 신탁등기제도를 활용하여 소유권을 확보하도록 하는 제도적 보완장치를 강구하는 것이 바람직하다. 종전 재건축사업의 경우 정관에서 신탁에 관한 규정을 두고 있는 것이 일반적이었으며, 판례는 신탁에 관한 명시적인 규정이 없더라도 조합설립인가가 있으면 조합원에게 신탁등기의무가 발생하는 것으로 보았다. 현행 도시정비법 체제에서는 조합설립인가로부터 사업시행인가, 관리처분계획 인가의 단계를 거쳐야 비로소 착공할 수 있고, 조합설립인가 후 착공하기까지 상당한 시간이 걸린다는 점을 고려하면 사업시행계획 인가 또는 관리처분계획 인가 후에 조합 명의로 신탁등기를 경료하도록 하는 조문을 마련하는 것이 바람직할 것이다.
 
현행 도시정비법은 관리처분계획의 인가․고시가 있으면 종전 토지 위에 존재하던 용익물권은 분양예정자산 위에 존속하는 것으로 간주되며, 종전 토지에 대한 용익물권자는 사용․수익이 정지된다. 이에 따라 용익물권자를 보호하기 위하여 용익물권자에게 계약 해지권을 부여하고 이에 따른 금전반환청구권을 시행자에게 행사할 수 있도록 허용하고 있다. 그러나 환지방식의 도시개발사업의 경우 환지계획에 따른 환지예정지 지정처분이 있으면 종전 토지 위에 존속하던 용익물권이 환지예정지로 옮겨서 존속할 수 있으나, 주택재개발사업이나 주택재건축사업은 관리처분계획이 인가․고시되면 사용․수익이 전면 정지될 뿐만 아니라, 정비사업 완료 후에도 존속할 실익이 없다. 왜냐하면 주택재개발사업이나 주택재건축사업은 종전 토지를 모두 합병하여 하나의 주택단지의 부속 토지로 제공하는 것이므로 해당 주택 이외에 별도의 건축물을 소유할 목적의 지상권 등이 설정될 여지가 거의 없기 때문이다. 따라서 종전 토지 위의 용익물권은 관리처분계획의 인가․고시로 소멸하는 것이 옳고 이에 따른 손실보상이 적정하게 이루어질 수 있는 조문을 별도로 마련할 필요가 있다.
 
마지막으로 관리처분계획과 이전고시의 관계를 명확히 설정할 필요가 있다. 관리처분계획의 효과에 관한 규정이 명백하지 않은 것처럼 이전고시의 법적 효과에 관한 조문도 개선될 여지가 많다. 도시개발법상 환지처분의 효과는 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분이 공고된 날의 다음 날부터 종전의 토지로 보며, 체비지는 시행자가, 보류지는 환지계획에서 정한 자가 각각 소유권을 취득하는 것으로 명시되어 있다. 하지만 도시정비법은 이전고시의 효과에 대해서 분양대상자가 이전고시가 있은 다음 날에 분양예정자산의 소유권을 취득한다고 규정하면서, 보류지와 일반에게 분양하는 대지 또는 건축물은 도시개발법에 따른 보류지 또는 체비지로 본다는 규정만을 두고 있다. 이와 관련하여 대법원 판례는 이전고시의 개념 속에 종전자산의 소유권 소멸과 청산에 관한 권능도 포함되는 것으로 판시하고 있다. 하지만 이전고시의 개념 속에 종전자산의 소유권 소멸과 청산에 관한 권능은 포함되지 않는 것으로 보아야 하므로 이를 명백히 하기 위하여 이전고시의 효과에 관한 조문을 다시 정리할 필요가 있다. 
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