재개발·재건축 등 정비사업 관리처분계획 관련
법적분쟁의 유형과 절차, 주의할 점(1)
-유재벌 변호사(법무법인 센트로)
사업시행자(주로 조합)는 사업시행계획인가의 고시가 있은 날(사업시행계획인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 120일 이내에 분양신청통지절차를 진행하여야 하고(법 제72조 제1항), 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청의 현황을 기초로 관리처분계획을 수립하여 시장·군수 등(인가권자)의 인가를 받아야 한다(법 제74조 제1항).
이때 관리처분계획이란 사업시행자가 작성하는 포괄적 행정계획으로서 정비사업시행의 결과 설치되는 대지를 포함한 각종 시설물의 권리귀속에 관한 사항과 그 비용분담에 관한 사항을 정하는 것을 말한다.
관리처분계획인가의 법적성격은 ‘강학상 인가’이다. 즉, 사업시행자가 수립하는 관리처분계획에 대한 인가권자의 ‘인가’는 관리처분계획이라는 기본행위에 대한 법률상 효력을 완성시키는 보충행위이다.
따라서 기본행위(관리처분계획)에 하자가 있더라도 인가처분 자체에 하자가 없다면 따로 그 기본행위의 하자를 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 하자를 내세워 바로 인가권자의 인가처분의 취소를 구할 수 없다. 이는 사업시행계획 및 그 인가도 동일하다.
실무상 기본행위인 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하는 경우가 많은데, 그 사유로 주장되는 것의 대표적인 예는 권한이 없는 자의 소집 여부, 소집통지절차상의 하자 여부, 의사(의결)정족수의 미충족 여부, 적법한 분양신청통지를 받았는지 여부, 관리처분계획의 내용이 사업시행계획의 내용이나 강행법규에 위반되는지 여부 등이다.
대법원 역시 “재개발정비사업 조합이 수립한 관리처분계획을 인가하는 행정청의 행위는 보충행위이므로, 인가처분 그 자체에 하자가 없는 경우에는 기본행위의 하자를 내세워 그에 대한 인가처분의 무효확인이나 취소를 구할 수 없고, 그 당부에 관하여 판단할 필요 없이 해당 부분의 청구를 기각하여야 한다.”고 판시하였다.
그럼에도 불구하고, 많은 조합을 자문·소송대리를 하다 보면 조합이 수립한 관리처분계획 그 자체에 대한 하자를 주장하면서도 인가처분 자체에 대해서만 행정소송을 제기하는 경우도 종종 있어 주의를 요한다. 기본계획인 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하는 것과 인가처분 자체의 취소 또는 무효확인을 구하는 것은 법리상 엄연히 구별되기 때문이다. 다만 소송 전략적으로 양자 모두의 취소 또는 무효확인을 구하는 경우도 있다.
이는 취소소송의 제소기간과 관련하여 중요한 의미를 가진다. 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 만약 제소기간이 도과한 경우에는 그 하자가 중대하고도 명백한 경우에만 무효로 보기 때문이다. 예컨대 최근 서울고등법원은 무효인 조합설립동의서를 제외하고 재산정한 조합설립 동의율이 74%에 해당하는 경우 이는 취소사유에 불과할 뿐 그 하자가 중대·명백하다고 보기 어려워 무효사유로 볼 수 없다고 판시한바 있다.
그러나 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 충족하지 못한 이상 그 미달된 동의자의 수 또는 비율이 어느 정도인지에 따라 하자의 중대성 여부가 달라진다고 볼 수 없으므로 무효로 보아야 한다는 것이 필자의 견해이다. 위 서울고등법원 판결에 따르더라도 취소소송의 제소기간이 준수되었더라면 조합설립인가는 취소되었을 것이므로 그만큼 제소기간은 매우 중요한 문제이다.
관리처분계획이나 사업시행계획과 달리, 조합설립인가는 인가 자체가 ‘강학상 허가 또는 특허’의 성질을 가지는 바, 하자를 다투고자 하는 토지등소유자는 인가권자를 피고로 하여 행정법원(또는 지방법원 행정부)에 취소 또는 무효확인을 구하여야 한다. 실무상 이런 경우에는 실질적인 이해관계를 가지는 사업시행자(조합)가 피고보조참가를 하는 경우가 많다.
사업시행자를 상대로 관리처분계획총회결의의 효력을 다투는 소송을 제기할 수도 있는데, 이는 공법상 법률관계에 관한 것이므로 당사자소송에 해당한다. 이는 인가권자가 관리처분계획을 인가·고시하기 전에 해당 관리처분계획 총회결의에 대하여 취소 또는 무효확인 판결을 받아 판결의 취지에 따른 적법한 관리처분계획을 수립하여 총회결의를 거치도록 하는 것에 의미가 있다.
따라서 관리처분계획 총회결의에 대한 조합원과 조합 간 당사자소송은 관리처분계획에 대한 인가고시가 있기 전에 허용하며, 관리처분계획인가 이후에는 관리처분계획인가에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 총회결의부분만을 따로 떼어내어 효력 유무를 다투는 확인의 소는 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는바, 관리처분계획인가 이후에는 관리처분계획에 대한 항고소송을 제기하고 있다.
만약 관리처분계획 총회결의를 다투는 당사자소송이 제기된 이후에 관리처분계획인가고시가 된 경우에는 관리처분계획에 대한 항고소송(취소, 무효확인)으로 소변경을 하면 된다. 최근 서울고등법원은 관리처분계획 총회 개최 전에 조합원들에게 통지하여야 하고 관리처분계획에 포함되어야 하는 ‘분양 대상자별 분양예정자산 추산액 및 종전자산 가격’이란 통지를 받는 개별 조합원에 대한 것만이 아니라 ‘분양대상자 전원’의 분양예정자산추산액 및 종전자산 가격을 의미한다고 하면서, 이를 포함하지 않은 관리처분계획안을 심의·표결한 것은 조합원들의 실질적인 의결권을 침해한 중대한 하자가 있다고 보아 관리처분계획을 취소한 바 있다. 이는 총회결의 무효확인소송 도중에 관리처분계획인가고시가 되어 소변경이 된 사례이며 현재 대법원에 계류 중이다.
- 법무법인 센트로 유재벌 변호사
(yjbeol@centrolaw.com)
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