“정비사업의 시행으로 인해 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체(이하 ‘지자체’) 소유의 정비기반시설(이하 ‘폐지시설’)은 그가 새로이 설치한 정비기반시설(이하 ‘신규시설’)의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다”는 도시정비법 제65제2항의 후단규정(이하 ‘후단규정’)은 “민간 사업시행자에 신규시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 폐지시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이다”라는 판결이 선고됐다.
이어서 폐지시설과 신규시설과의 기능대체성이 무상양도의 요건은 아니며 용적률 제한의 완화와 후단규정은 무관하다는 판결도 선고됨으로써 정비사업의 사업성 제고에 유리한 환경이 조성됐다.
그러나 대법원은 2008년 11월 27일 ‘용산공원남측 도시환경정비사업조합’이 국방시설본부장을 상대로 한 ‘변상금 부과처분 취소사건(2008두24289)’에서 무상양도 되는 정비기반시설의 범위를 좁게 해석하는 판결을 내렸다.
이러한 와중에 서울시는 2010년 12월 17일 각 구청에 하달한 ‘정비기반시설 무상양도 관련 대법원 판결 등에 따른 처리방향 통보’라는 제목의 공문에서 ‘용적률 인센티브와 무상양도는 이중 혜택’이라는 취지의 주장을 폈다.
이처럼 서울시가 대법원의 판결 내용에 상치되는 주장을 할 만큼 국ㆍ공유지 무상양도와 관련해 인허가권자인 지자체와 조합과의 논쟁은 여전히 ‘핫이슈’다.
이 시점에서 위 ‘용산공원남측 도시환경정비사업조합 사건’의 판시 중 “사업시행인가 전에 이미 국토계획법에 의해 도시관리계획으로 결정ㆍ설치된 국가 또는 지자체 소유의 기반시설”의 범위 해석에 관해 서울행정법원에서 지난해 11월 3일 조합이 주목할 만한 판결(2010구합11610 사업시행인가일부무효확인, 원고ㆍ피고 쌍방 항소 중)이 선고돼 소개한다.

 

용산역전면 제3구역 도시환경정비사업 조합(이하 ‘조합’)은 서울시 용산구 한강로2가 342번지 일대에서 도시환경정비사업을 시행하고 있는 바, 용산구청장은 위 조합에게 한국철도시설관리공단이 관리하는 이 사건 국유지를 착공 전까지 매수하도록 하는 내용의 인가 조건(이하 ‘유상매입부관’)을 부가했고, 조합에게 이 사건 국유지를 무상양도 되는 정비기반시설목록에 제외했다.
이 사건 국유지의 현황은 다음과 같다.
 

- 지목 : 철도용지 - 현황 : 도로로서 차량 등의 통행에 제공되고 있으며, 이 사건 국유지   지상의 일부에 용산민자역사 상업시설의 주차장으로 진ㆍ출입하기 위한 고가도로(이하 ‘이 사건 주차램프’)가 설치돼 있음. - 구역지정ㆍ고시 중 도시관리계획 결정의 내용    기존대로(이하 ‘이 사건 도로’)의 연장ㆍ확장    신설대로의 노선 신설 - 이 사건 국유지는 위 신설대로에 전부 포함돼 있으며, 이 사건 도로에 포함돼 있는 부분(①부분), 그 지상에 주차램프가 설치돼 있는 부분(②부분), 이 사건 도로에 포함돼 있지 않고 지상에 주차램프도 설치돼 있지 않은 부분(③부분)으로 구성돼 있다.

 

3. 판결의 내용
   

이 사건 도로는 구 도시계획법상 도시계획결정에 의해 설치된 도시계획시설이므로 국토계획법 부칙 제12조제1항에 따라 국토계획법에 의거 도시관리계획으로 설치된 것으로 보게 된다. 따라서 국토계획법상 기반시설(일반도로)에 해당하므로 후단규정상 무상양도 대상의 정비기반시설에 해당한다.
   

이 사건 주차램프는 경부고속철도 용산민자역사 건설사업에 대한 구 고속철도건설촉진법 제7조의 ‘실시계획 변경승인’에 따라 설치됐다. 구 고속철도건설촉진법 제8조제1항에 의하면, 동법 제7조의 규정에 의해 실시계획의 승인이 있은 때에는 구 도시계획법 제12조의 규정에 의한 도로의 설치에 관한 도시계획의 결정이 있은 것으로 의제된다.
따라서 이 사건 주차램프는 구 도시계획법상 도시계획결정에 의해 설치된 것으로 보게 되고, 다시 국토계획법 부칙 제12조제1항에 따라 구 국토계획법에 의한 도시관리계획으로 결정ㆍ설치된 것으로 보게 된다. 이에 따라 이 사건 주차램프는 구 국토계획법상 기반시설(고가도로)에 해당한다 할 것이므로, 후단규정상 무상양도 대상의 정비기반시설에 해당한다.
   

이 사건 주차램프, 도로 미포함 토지의 현황은 도로이나 위 도로가 도시관리계획으로 결정ㆍ설치된 기반시설에 해당한다고 볼 자료가 없으므로, 후단규정상 무상양도 대상의 정비기반시설에 해당하지 않는다.

 

위 ‘용산공원남측 도시환경정비사업조합 사건’의 판시에서 무상양도 되는 폐지시설을 ‘사업시행인가 전 국토계획법에 의해 도시관리계획으로 결정ㆍ설치된 정비기반시설’로 좁게 해석함으로써 조합의 사업성 제고에 많은 장애가 있었다.
그런데 법원이 위 도시계획시설로서의 정비기반시설의 범위에 관해 유상매입부관의 효력을 부인하는 적극적 해석을 함으로써 조합에게 상당한 도움이 될 것으로 평가된다.
아울러 부산고등법원은 2010년 12월 22일 ‘남천삼익아파트 재건축 정비사업조합 사건’에서 “구 주택건설촉진법상 ‘아파트지구 개발 기본계획’의 고시가 있는 경우 그 고시 내용에 포함된 아파트지구 내의 도로에 대해서는 도시계획법상 도시계획시설인 도로를 설치하는 도시계획결정이 있었던 것으로 봐야 할 것이며, 국토계획법 부칙 제12조, 제15조제1항에 따라 이 사건 도로가 도시계획시설로서 후단규정상 무상양도 되는 정비기반시설이라고 봐야 한다”는 판결을 선고한 바 있는데, 이 판결은 위 부산고등법원의 판결과 맥락을 같이한다.
이에 ‘아파트지구 개발 기본계획’이 아직 작동하고 있는 강남의 다수 재건축 조합에게 무상양도 되는 정비기반시설의 범위에 관해 지자체와 협의하는 과정에서 조합에게 무상양도 대상의 정비기반시설의 범위를 확장할 수 있는 아주 유용한 법리를 제공하고 있다.
한편, 서울시의 ‘정비기반시설 중 도로의 정의 및 무상양도 기준’은 도로법에 의해 도로관리청이 노선 인정ㆍ공고한 도로, 국토계획법ㆍ도시개발법ㆍ구 도시계획법ㆍ구 토지구획정리사업법ㆍ구 도시재개발법 등 기타 법적 근거에 의해 설치된 도로를 무상양도 되는 도로로 거시하고 있다.
따라서 조합은 판결의 취지에 따라 ‘기타 법적 근거에 의해 설치된 도로’에 각 개발사업법의 의제 조항에 따라 도로의 설치에 관해 도시관리계획이 결정된 것으로 보는 도로, ‘아파트지구 개발 기본계획’의 고시 내용에 포함된 도로도 포함된다는 점을 반드시 기억해야 한다.