재건축조합이 직접 가로수를 제거하였다 하더라도 해당 수목가액을 별도로 부담금으로 부과할 수 있다는 이유로, 부담금 부과처분이 위법하지 않다고 판단한 사례(서울행정법원 2024구합77310 판결)
서울행정법원 2025. 11. 14. 선고 2024구합77310 판결(가로수원인자부담금 부과처분 무효확인) : 확정
【판시사항】
재건축조합이 직접 가로수를 제거하였다 하더라도 해당 수목가액을 별도로 부담금으로 부과할 수 있다는 이유로, 부담금 부과처분이 위법하지 않다고 판단한 사례
【판결요지】
1) 구 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17420호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산림자원법’이라 한다) 제21조 제1항(현행 도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률 제12조 제3항 참조)은 ‘지방자치단체의 장 외의 자가 가로수를 심고 가꾸기, 가로수를 옮겨심기, 가로수의 제거, 가로수의 가지치기 등을 하려면 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다. 이 경우 승인 절차, 승인 기간 및 비용 부담 등에 관하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다’고 규정하고 있다.
위 법률조항의 위임을 받아 제정된 구 서울특별시 가로수 조성 및 관리 조례 (2021. 12. 30. 조례 제8298호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제18조의2(현행 제21조 참조)는 ‘가로수 조성 등의 승인을 받은 자는 가로수 조성 등에 드는 비용을 부담하여야 한다’고 정하면서, 제20조(현행 제22조 참조)에서 원인자부담금을 규정하고 있다. 즉 다른 공사 또는 다른 행위로 인하여 가로수의 가지치기, 제거 또는 이식이 필요할 경우에는 그 원인자가 비용을 부담하여야 하고(제1항), 가로수의 가지치기와 이식은 관리청이 하되, 관리청이 필요하다고 인정할 때에는 원인자에게 작업을 시행하도록 할 수 있으며(제2항), 가로수를 이식하는 경우는 해당 수목의 굴취, 운반, 식재비용을, 가로수를 제거하는 경우는 해당 수목가액 및 제거비용을 원인자부담금으로 정하고 있다(제3항).
이 사건 조례 별표3(현행 별표5 참조)은 원인자부담금의 산정기준을 정하고 있다. 이에 따르면, 원인자가 가로수를 제거하는 경우 부담금은 도급공사 설계비를 기준으로 산정하고, 도급공사 설계비는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 시행규칙에 따른 원가계산을 적용(수목 등 재료비 포함)하여 산정하며, 수목비는 조달청의 가격정보지 가격을 적용하고, 가격이 없는 경우에는 시중 시가를 적용하여 산정한다.
2) 부담금관리 기본법(이하 ‘부담금관리법’이라 한다)은 법 제정 당시 시행되고 있던 부담금을 별표에 열거하여 그 정당화 근거를 마련하는 한편 시행 후 기본권 침해의 소지가 있는 부담금을 신설하는 경우 자의적인 부과를 견제하기 위하여 위 법률에 의하여 이를 규율하고자 한 것이나, 그러한 점만으로 부담금 부과에 관한 명확한 법률 규정이 존재하더라도 그 법률 규정 과는 별도로 반드시 부담금관리법 별표에 그 부담금이 포함되어야만 그 부담금 부과가 유효하게 된다고 해석할 수는 없다(대법원 2014. 1. 29. 선고 2013다25927, 25934 판결). 이 사건 처분은 구 산림자원법 제21조 제1항 및 그 위임에 따른 규정인 이 사건 조례 제20조 제1항 등을 근거로 이루어진 것인바, 가로수원인자부담금이 부담금관리법 별표에 열거되어 있지는 않다는 점만으로 피고 구청장이 원고 조합에게 가로수원인자부담금을 부과한 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)이 위법하다고 볼 수는 없다.
원고는 위 대법원 판결에서 부담금 부과처분의 상대방이 직접적으로 얻은 이익이나 대가가 있어야 부담금을 부과할 수 있다는 취지로 판시하였는데, 가로수의 이식·제거와 관련하여 원고가 직접적으로 얻은 이익이나 대가가 없으므로 위 대법원 판결의 법리가 그대로 적용될 수 없다고 주장한다. 그러나 위 대법원 판결은 집단에너지공급시설이나 가스공급시설의 신규 설치비용을 당해 시설의 사용자에게 수익자부담금의 형태로 분담하게 하는 시설분담금에 관한 것인 반면, 가로수원인자부담금은 지방자치단체장이 조성·관리하는 가로수를 이식·제거하는 원인을 제공한 자에게 기존 가로수로 인하여 조성되었던 쾌적한 생활·교통환경을 원상회복하는 차원에서 부과되는 것으로서 그 취지가 다르므로, 이 사건 부담금을 부과함에 있어 가로수의 이식·제거와 관련하여 직접적으로 얻은 이익이나 대가가 있어야 한다고 보기 어렵다. 나아가 원 고 조합원들은 재건축 아파트 주변에 새롭게 조성된 가로수들로 인하여 쾌적한 주거 및 생활환경을 누릴 수 있게 되므로 원고에게 직접적인 이익이나 대가가 없다고 할 수도 없다.
3) 지방자치단체장 외의 원인자에 의하여 가로수의 이식 또는 제거가 필요할 경우 그 원인자가 비용을 부담하여야 하고, 가로수를 제거하는 경우 부과하는 원인자 부담금은 해당 수목가액 및 제거비용으로 정하면서, 도급공사 설계비를 기준으로 산정하도록 하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 위 관련 규정을 종합하면, 가로수를 이식·제거하는 경우에 부과되는 원인자부담금은 가로수 재조성 비용으로 해석되고, 특히 가로수를 제거하는 경우 가로수 재조성 비용에는 제거되는 가로수의 손실액이 포함된다고 보아야 한다. 따라서 원고가 직접 가로수를 이식·제거하였다 하더라도 이 사건 조례 제20조 제1항, 제2항, 제3항에서 정한 의무를 모두 이행하였다고 할 수 없고, 피고가 이식·제거로 인하여 감소되는 수목가치 상당액을 부담금으로 부과한 것이 이중부과라 고 할 수 없다.
따라서 원고가 직접 비용을 들여 가로수를 제거하였다 하더라도 제거된 해당 수목가액을 별도로 부담금으로 부과할 수 있다고 봄이 타당하다.
