빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 “소규모주택정비법”이라 함) 제23조제1항에서는 가로주택정비사업(각주: 소규모주택정비법 제2조제1항제3호나목에 따른 가로주택정비사업을 말하며, 이하 같음.)의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 일정 비율 이상의 토지등소유자 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회를 개최하고 시장·군수등(각주: 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음.)의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제20조의2제1항에서는 토지등소유자는 같은 법 제23조제1항·제2항 및 제4항에 따른 창립총회(이하 “창립총회”라 함)를 개최하려는 경우 토지등소유자 과반수의 동의로 대표자를 선임해야 한다고 규정하고 있는 한편,
소규모주택정비법 제56조제1항 전단에서는 조합의 법인격·정관·임원 등에 관하여는 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제38조 및 제40조부터 제46조까지를 준용한다고 규정하고 있는바,
가. 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임해야 하는 대표자는 토지등소유자여야 하는지?
나. 소규모주택정비법 제56조제1항 전단에 따라 조합의 임원에 관하여 준용되는 도시정비법 제42조제4항이 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임한 대표자에 대해서도 준용되는지?
가. 질의 가에 대해
토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임해야 하는 대표자는 토지등소유자여야 합니다.
나. 질의 나에 대해
소규모주택정비법 제56조제1항 전단에 따라 조합의 임원에 관하여 준용되는 도시정비법 제42조제4항은 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임한 대표자에 대해서는 준용되지 않습니다.
- 이유
가. 질의 가에 대해
법 해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그러기 위해서는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하면서도 그 입법 취지와 연혁 및 다른 법령과의 관계 등을 고려한 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 하는데(각주: 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 참조), 소규모주택정비법 시행령 제20조의2제1항에서는 토지등소유자는 창립총회를 개최하려는 경우 토지등소유자 과반수의 동의로 대표자를 선임해야 한다고 규정하여 대표자로 선임되기 위한 토지등소유자의 동의요건에 관해서만 규정하고 있을 뿐 그 자격요건에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않은바, 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임해야 하는 대표자는 해당 사업시행구역의 토지등소유자로 한정되는지 여부를 판단하기 위해서는 그 입법 취지와 연혁 및 관련 조문과의 관계 등을 종합적으로 살펴보아야 합니다.
먼저 조합설립인가의 사전절차로서 창립총회에 관해 규정하고 있는 소규모주택정비법 제23조제1항에서는 가로주택정비사업의 ‘토지등소유자’는 조합을 설립하는 경우 일정 비율 이상의 토지등소유자의 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회를 개최하고 같은 항 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수등의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 조합설립인가의 신청과 창립총회의 개최는 모두 ‘토지등소유자’가 하는데, 같은 법 시행령 제20조의2제1항은 같은 법 제23조제10항의 위임에 따라 ‘창립총회의 방법 및 절차’를 정한 것으로서 같은 조 제1항에 따라 창립총회를 개최해야 하는 토지등소유자 중 대표자를 선임하기 위한 동의 요건에 관하여 정한 규정이라 할 것인바, 같은 법 시행령 제20조의2제1항에 따라 선임되는 대표자는 창립총회를 개최하는 토지등소유자 중에서 선임된 대표자를 의미한다고 보아야 합니다.
그리고 소규모주택정비법 시행령 제20조의2는 2022년 2월 3일 법률 제18831호로 일부개정된 소규모주택정비법 제23조에서 가로주택정비사업등의 조합설립인가를 신청하기 전에 토지등소유자의 ‘창립총회’ 개최를 의무화함에 따라 창립총회의 방법 및 절차 등을 구체적으로 규정한 것(각주: 2021. 3. 8. 의안번호 제2108637호로 발의된 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 일부개정법률안(대안 반영 폐기) 국토교통위원회 심사보고서 참조)으로, 같은 법 시행령 개정 당시의 입법자료에서 그 입법취지를 ‘토지등소유자의 대표자’ 선출방법 등을 정하기 위한 것으로 설명하고 있다는 점(각주: 2022. 8. 2. 대통령령 제32849호로 일부개정된 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령 조문별 제·개정이유서 참조)에 비추어 볼 때, 소규모주택정비법 시행령 제20조의2제1항은 창립총회의 개최를 위해 토지등소유자 중에서 같은 조 제2항 본문에 따라 창립총회를 소집할 ‘소집권자’를 선임하기 위한 요건을 정한 것으로서, 같은 조 제1항 및 제2항 본문에 따른 대표자는 해당 회의의 구성원인 토지등소유자 중에서 선임해야 한다고 보는 것이 그 입법취지에도 부합하는 해석입니다.
더욱이 소규모주택정비법 시행령 제20조의2제2항 본문에서는 창립총회는 대표자의 직권 또는 토지등소유자 5분의 1 이상의 요구로 대표자가 소집한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 대표자는 창립총회 개최일의 14일 전까지 창립총회의 안건 등을 공개·통지하도록 규정하고 있어, 대표자는 창립총회 회의의 소집 및 안건 상정 여부에 관한 결정 권한을 가진 자라 할 것인데, 만약 가로주택정비사업의 토지등소유자가 아닌 자도 같은 조 제1항에 따라 대표자로 선임될 수 있다고 본다면, 같은 영 제20조의3에 따른 창립총회의 의사권 및 의결권을 행사할 수 없는 자(각주: 소규모주택정비법 시행령 제20조의3제2항 참조)가 창립총회의 소집 및 안건 상정 여부를 결정하게 되는 불합리한 결과가 초래될 수 있는바, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
아울러 소규모주택정비법은 소규모주택정비사업을 활성화하기 위해 구 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것을 말함)에서 규정하고 있던 가로주택정비사업 등에 관한 사항을 이관하여 제정한 법률(각주: 2017. 2. 8. 법률 제14569호로 제정된 소규모주택정비법 제정이유)로, 소규모주택정비법 제정 당시 소규모주택정비사업 추진 절차의 간소화를 위해 소규모주택정비사업의 조합 설립에 대해서는 도시정비법 제31조에서 규정하고 있는 정비사업에 대한 조합설립 추진위원회(이하 “추진위원회”라 함)의 구성 및 승인 절차를 거치지 않도록 하면서도, 조합설립 인가의 사전절차로서 창립총회 개최에 관해서는 도시정비법 제35조와 동일하게 규정하였는바, 같은 법 시행령 제27조제3항 본문에 따라 창립총회의 소집권한을 갖는 추진위원회의 추진위원장은 정비구역에 위치한 건축물 또는 토지를 소유한 자여야 한다는 점(각주: 도시정비법 제33조제5항, 제43조제2항제2호 및 제41조제1항 각 호 외의 부분 전단 참조)도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.
따라서 토지등소유자가 창립총회를 개최하기 위해 선임해야 하는 대표자는 토지등소유자여야 합니다.
(법제처 2023-12-29)
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