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분양가 상한제와 지역주택조합제도의 변화
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지난 9월 1일부터 분양가 상한제가 전면 시행되고 청약 가점제가 신규 도입됨에 따라 아파트 분양시장에 상당한 변화가 예상되는 시점이다. 특히 분양가 상한제의 시행으로 주택시장은 당분간 안정을 유지할 것으로 생각되지만 중·장기적으로는 주택공급의 축소에 따른 영향으로 주택가격이 다시 급상승하지 않을까 하는 우려도 높은 실정이다. 서민의 입장에서는 주택가격의 안정이 상당히 반가운 것이지만 또 다른 당사자인 주택건설업계의 입장에서는 사업물량 및 이윤의 축소로 상당 기간 고전을 면하지 못할 것으로 예상된다. 이에 따라 건설업계에서는 분양가 상한제를 돌파하기 위한 다양한 생존전략을 모색할 수밖에 없고 이에 대한 대안으로 주택조합제도의 활용이 모색됐다. 정부에서도 이러한 건설업계의 암중모색에 대응해 주택조합제도의 편법 운영을 방지하기 위한 제도개선안을 마련해 2007.7.30. 「주택법 시행령」 개정령에 이를 반영했다. 그럼에도 불구하고 주요 언론에서는 분양가 상한제에 대한 기사만 중점적으로 보도할 뿐 주택조합제도의 변화에 관해는 거의 언급하고 있지 않다. 따라서 아래에서는 주택조합제도에 대해 간략히 살펴본 후 최근 개정된 법령 내용을 소개하기로 한다.
 
현행 주택조합제도는 1980.1.4. 「주택건설촉진법」의 개정으로 처음 도입됐으며, 1987.12.4. 「주택건설촉진법」의 개정으로 현재와 유사한 법적 골격을 갖추게 됐다. 그런데 주택조합제도는 무주택자인 일반 국민이 자기의 자본으로 자기 소유의 아파트를 직접 건설하게 함으로써 주택공급 부족문제를 해소하고 주택가격 안정을 도모하기 위해 정책적으로 마련된 것이지만, 조합원 개인의 명의로 구분소유를 허용하고 주택조합은 아파트만 건설하고 청산토록 함으로써 영속적인 조직체인 유럽의 주택조합과는 전혀 다른 제도가 됐다.
 
특히 주택조합이 주택을 건설하고자 하는 경우에는 반드시 주택건설사업자와 공동으로 사업을 시행하도록 함으로써 주택조합이 사실상 주택건설사업자에게 종속되는 현상을 낳았다. 원래 「주택건설촉진법」은 주택건설사업자가 등장하기 이전에 주택조합이 주택건설예정대지의 소유권을 확보하고, 그 이후에 주택건설사업자와 함께 사업을 추진하는 것을 원칙적인 사업형태로 상정했으며, 이 경우 주택건설사업자는 공동사업시행자이면서 당해 주택건설공사의 시공자로서의 이중적인 지위를 갖게 되는 것이다(현행 「주택법」은 주택조합과 등록사업자가 공동으로 사업을 시행할 수 있도록 임의규정으로 돼 있으나 현실에서는 거의 공동사업 시행방식을 취하는 것은 종전과 같다). 그럼에도 불구하고 현실에서는 주택건설사업자가 사업 전체를 기획하고 토지매입과 조합설립 업무를 담당하는 등 모든 절차를 사실상 주도하는 경우가 대부분이었다. 주택건설사업자로서는 주택조합이 설립됨으로써 사실상 분양이 완료되고 토지매입비용 역시 조합원이 부담하기 때문에 자기자본 투하 역시 최소화할 수 있어 ‘꿩 먹고 알 먹기’식의 사업이었던 것이다. 그러나 이렇게 매력적인 주택조합사업은 도시 내의 가용택지가 점점 고갈돼 감에 따라 그 활용이 매우 어려워지게 됐고 현재에는 명맥만 간신히 유지하고 있는 상태이다.
 
그런데 분양가 상한제가 전면 시행되면 왜 주택조합제도가 새로운 대안이 될 수 있는 것으로 보았을까? 그것은 분양가 상한제는 사업주체가 ‘일반에게 공급하는 공동주택’에만 적용되기 때문이다. 즉 주택조합은 주택조합 자신의 자금으로 주택을 건설·분양하는 것이 아니라 건축공정에 따라 조합원으로부터 각자 부담할 건축자금을 제공받아 조합원의 자금으로 이를 건축하는 것이다. 따라서 주택조합이 조합원에게 조합주택을 우선 공급하는 형식을 취한다고 하더라도 해당 동·호의 주택 소유권은 조합원이 원시 취득하는 것이지, 주택조합이나 공동사업주체인 주택건설사업자로부터 이전 취득하는 것은 아니다. 다만, 조합원에게 분양되고 남은 주택부분과 복리시설 등은 주택조합이 일반에게 공급하는 것이므로 잔여 주택에 대해는 분양가 상한제가 적용되는 것이 원칙이다.
 
결국 주택건설사업자가 사실상 주택조합의 설립·운영을 주도하면서 자기 소유의 주택건설대지를 사용해 조합주택을 건설하고 해당 조합원에게 공급함으로써 분양가상한제 적용을 회피하는 길이 열려 있는 셈이다. 따라서 주택조합제도가 정상적으로 운용되고 주택건설사업자가 분양가 상한제를 회피하는 것을 막기 위해서는 주택조합이 등록사업자 소유의 토지를 사용하는 것에 제한을 가할 필요가 있는 것이다. 이에 따라 2007.7.30. 「주택법 시행령」이 개정되기 전까지는 주택건설사업자 등이 소유하고 있는 택지 중 「택지개발촉진법」에 의해 개발한 택지, 국가·지방자치단체·정부투자기관 또는 지방공사가 「주택법」·「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」·「산업입지 및 개발에 관한 법률」 등 관계 법률에 의해 개발된 택지만 사용할 수 없었으나, 경매나 공매를 통해 매입하는 경우를 제외하고는 주택건설사업자 등이 소유하는 모든 택지를 사용할 수 없게 됐다.
 
 
이 밖에도 2007.7.30. 「주택법 시행령」의 개정으로 주택조합과 관련된 내용이 일부 변경됐는데 그 주요 내용은 다음과 같다.
 
첫째, 주택조합의 설립인가 시 확보해야 할 토지사용 승낙 비율이 변경됐다. 당초에는 시장·군수 또는 구청장이 사업계획의 승인 전까지 당해 주택건설대지의 소유권을 확보하는 것이 가능한지 여부를 판단하기 위해 필요한 경우에만 토지사용승낙서를 제출하게 할 수 있도록 임의규정으로 돼 있었으나 강행규정으로 변경하면서 주택건설대지의 80% 이상의 토지에 대한 토지사용승낙서를 의무적으로 제출하게 했으며, 토지사용승낙의 비율을 산정함에 있어 등록사업자의 사용승낙분이 포함돼 있는 경우에는 이를 없는 것으로 간주한다.
 
둘째, 지역주택조합의 경우 조합원은 조합설립인가신청일부터 입주가능일까지 무주택이거나 전용면적 60㎡ 이하의 주택 1채만을 소유하고, 조합설립인가신청일 현재 동일한 특별시·광역시·시 또는 군에 6월 이상 거주해야 했으나, 해당 주택건설대지가 투기과열지구 안에 있는 경우에는 주택조합설립인가신청일 1년 전부터 입주가능일까지 무주택(「주택공급에 관한 규칙」상의 당첨자 지위를 갖고 있는 경우도 주택소유로 간주됨)이거나 전용면적 60㎡ 이하의 주택 1채만을 소유해야 하는 것으로 요건이 강화됐다.
 
셋째, 주택조합의 조합원이 20명 이상이면 설립인가를 받을 수 있었으나, 설립인가 당시 사업계획서상 주택건설예정세대수의 1/2 이상의 조합원으로 구성된 경우에만 설립인가를 받을 수 있도록 그 요건을 강화하는 대신 종전에 조합원 추가모집은 1회에 한해 허용하되 조합원 추가모집에 따른 주택조합의 변경인가신청은 조합설립인가일부터 3월 이내에 하도록 하던 것을 조합원 추가모집의 승인과 조합원 추가모집에 따른 주택조합의 변경인가신청은 사업계획승인신청일까지 하도록 요건을 완화했다.
 
 
 
<관련 법조문>
 
 
주택법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
9. "주택조합"이라 함은 다수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 결성하는 다음 각목의 조합을 말한다.
가. 지역주택조합 : 동일한 특별시·광역시·시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군을 제외한다. 이하 같다)에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합
나. 직장주택조합 : 동일한 직장의 근로자가 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합
다. 리모델링주택조합 : 공동주택의 소유자가 당해 주택을 리모델링하기 위하여 설립한 조합
 
제10조(공동사업주체)
② 제32조의 규정에 의하여 설립된 주택조합(리모델링주택조합을 제외한다)이 그 구성원의 주택을 건설하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 등록사업자(지방자치단체·대한주택공사 및 지방공사를 포함한다)와 공동으로 사업을 시행할 수 있다. 이 경우 주택조합과 등록사업자를 공동사업주체로 본다.
④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 공동사업주체간의 구체적인 업무·비용 및 책임의 분담 등에 관하여는 대통령령이 정하는 범위안에서 당사자간의 협약에 따른다.
 
제32조(주택조합의 설립 등)
① 다수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하고자 하는 경우(제3항의 규정에 의한 직장주택조합의 경우를 제외한다)에는 관할 시장·군수·구청장의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하고자 할 때에도 또한 같다.
 
주택법 시행령 제37조(주택조합의 설립인가 등)
① 법 제32조제1항의 규정에 의하여 주택조합의 설립·변경 또는 해산의 인가를 받고자 하는 자는 인가신청서에 다음 각 호의 구분에 의한 서류와 해당 주택건설대지의 100분의 80 이상의 토지에 대한 토지사용승낙서(지역·직장주택조합의 경우에 한한다)를 첨부하여 주택조합의 주택건설대지(리모델링주택조합의 경우에는 당해 주택의 소재지를 말한다. 이하 같다)를 관할하는 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다. 이 경우 토지사용승낙의 비율을 산정함에 있어서 등록사업자의 사용승낙분이 포함되어 있는 경우에는 이를 없는 것으로 본다. (각 호 생략)
③ 주택조합은 설립인가 당시의 사업계획서상 주택건설예정세대수의 2분의 1 이상의 조합원으로 구성하되, 조합원은 20명 이상이어야 한다. 다만, 리모델링주택조합의 경우에는 그러하지 아니하다.
 
제38조(조합원의 자격)
① 법 제32조에 따른 주택조합의 조합원이 될 수 있는 자는 다음 각 호의 자로 한다.
1. 지역주택조합 조합원의 경우 다음 각목의 요건에 적합한 자 가. 조합설립인가신청일(해당 주택건설대지가 법 제41조에 따른 투기과열지구 안에 있는 경우에는 주택조합설립인가신청일 1년 전의 날을 말한다)부터 해당 조합주택의 입주가능일까지 주택을 소유(주택의 유형, 입주자 선정방법 등을 고려하여 건설교통부령이 정하는 지위에 있는 경우를 포함한다. 이하 이 호에서 같다)하지 아니하거나 주거전용면적 60제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대주인 자[세대주를 포함한 세대원(세대주와 동일한 세대별 주민등록표상에 등재되어 있지 아니한 세대주의 배우자 및 배우자와 동일한 세대를 이루고 있는 세대원을 포함한다) 전원이 주택을 소유하고 있지 아니하거나 세대원중 1인에 한하여 주거전용면적 60제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대의 세대주를 말하며, 이에 해당하는지 여부에 관한 구체적인 기준은 건설교통부령으로 정한다]일 것 나. 조합설립인가신청일 현재 법 제2조제9호 가목의 지역에 6월 이상 거주하여 온 자일 것
2. ~ 3. (생략)
 
제39조(지역·직장주택조합 조합원의 교체·신규가입 등)
① 지역주택조합 또는 직장주택조합은 그 설립인가를 받은 후에는 당해 조합원을 교체하거나 신규로 가입하게 할 수 없다. 다만, 조합원수가 설립인가 당시의 사업계획서상 주택건설예정세대수를 초과하지 아니하는 범위안에서 시장·군수 또는 구청장으로부터 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 조합원 추가모집의 승인을 얻은 경우와 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 결원이 발생한 범위안에서 충원하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 조합원의 사망
2. 법 제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인 이후에 입주자로 선정된 지위(당해 주택에 입주할 수 있는 권리·자격 또는 지위 등을 말한다)가 양도·증여 또는 판결 등으로 변경된 경우. 다만, 법 제41조의2의 규정에 따라 전매가 금지되는 경우를 제외한다.
3. 조합원의 탈퇴 등으로 조합원이 20인 미만이 되는 경우
4. 조합원이 무자격자로 판명되어 자격을 상실하는 경우
② 제1항 단서의 규정에 의하여 조합원으로 추가 모집되는 자와 동항 각호의 사유로 충원되는 자에 대한 제38조제1항제1호 및 제2호에 규정된 조합원 자격요건 충족여부의 판단은 당해 주택조합의 설립인가신청일을 기준으로 한다. 다만, 제1항제1호의 사유로 인하여 조합원의 지위를 상속받는 자는 제38조제1항제1호 및 제2호에 규정된 조합원 자격요건을 필요로 하지 아니한다.
③ 제1항 단서의 규정에 의한 조합원 추가모집의 승인과 조합원 추가모집에 따른 주택조합의 변경인가신청은 사업계획승인신청일까지 하여야 한다.
 
제40조(주택조합의 사업계획승인 신청 등)
② 주택조합은 등록사업자가 소유하고 있는 토지를 주택건설대지로 사용하여서는 아니된다. 다만, 경매 또는 공매를 통하여 등록사업자의 토지를 매입하는 경우에는 그러하지 아니하다.
 
 
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