「도시개발법」 제11조제1항 본문에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)는 같은 항 각 호의 자 중에서 지정권자(각주: 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자를 말하며, 이하 같음.)가 지정한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 ‘다만, 도시개발구역의 전부를 환지(換地) 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다’고 규정하고 있는 한편,
「도시개발법」 제11조제3항에서는 지정권자는 같은 조 제1항제5호에 따른 토지 소유자 2인 이상이 도시개발사업을 시행하려고 할 때 또는 같은 호에 따른 토지 소유자가 같은 조 제1항제7호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 자와 공동으로 도시개발사업을 시행하려고 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 규약을 정하게 할 수 있다고 규정하고 있는바,
가. 지정권자는 「도시개발법」 제11조에 따라 같은 조 제1항제5호에 따른 토지 소유자와 같은 항 제9호에 해당하는 자를 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 도시개발사업의 공동 시행자로 지정할 수 있는지?
나. 지정권자는 「도시개발법」 제11조에 따라 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 1인의 토지 소유자와 그 외의 토지 소유자를 수용 또는 사용 방식으로 시행하는 도시개발사업의 공동 시행자로 지정할 수 있는지?
도시개발구역의 토지 소유자가 도시개발사업 시행방식을 수용 또는 사용 방식으로 하여 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우, 「도시개발법」 제11조제5항 본문에 따라 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상을 소유해야 합니다.
- 이유
「도시개발법」 제11조제5항 및 제6항의 체계를 살펴보면, 같은 조 제5항에서는 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 자의 자격요건과 지정 제안의 절차 등에 관해 규정하고 있는 한편, 같은 조 제6항에서는 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 자 중에서 공공주체(각주: 「도시개발법」 제11조제1항제2호부터 제4호까지에 해당하는 자를 말함.)가 아닌 민간주체(각주: 토지 소유자 또는 「도시개발법」 제11조제1항제7호부터 제11호까지(제1항제1호부터 제4호까지에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외함)에 해당하는 자를 말하며, 이하 같음.)가 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에 충족해야 하는 토지 소유자(지상권자를 포함함)의 동의 요건에 대해서 규정하고 있는바, 같은 항에 따라 도시개발구역 지정을 제안하려는 경우에는 같은 항에 따른 지정 제안자로서의 자격요건과 같은 조 제6항에 따른 토지 소유자의 동의요건을 모두 충족해야 할 것입니다.
그런데 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조)인바, 「도시개발법」 제11조제5항 본문에서는 도시개발구역의 토지 소유자가 수용 또는 사용 방식으로 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우에는 그 토지 소유자를 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 ‘2분의 1 이상을 소유한 자’를 말한다고 규정하고 있으므로, 도시개발사업 시행방식을 수용 또는 사용 방식으로 하여 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 토지 소유자는 해당 구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 사용권원과 2분의 1 이상의 소유권을 확보한 자로 제한됨이 문언상 분명합니다.
그리고 「도시개발법」 제11조제5항의 입법연혁을 살펴보면, 구 「도시개발법」(2007년 4월 11일 법률 제8376호로 일부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제11조제5항에서는 도시개발구역 지정을 제안할 수 있는 자 중 하나로 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 있는 ‘같은 조 제1항제4호에 따른 토지 소유자’를 규정하여 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 있는 토지 소유자와 도시개발구역 지정을 제안할 수 있는 토지 소유자의 자격요건을 구별하지 않았으나, 2007년 4월 11일 법률 제8376호로 일부개정된 「도시개발법」 제11조제5항에서 도시개발구역 지정을 제안할 수 있는 토지 소유자의 자격요건을 같은 조 제1항에 따라 시행자로 지정되기 위한 자격요건과 별개로 현행과 같이 명시하여 규정한 점에 비추어 보더라도, 토지 소유자가 수용 또는 사용 방식으로 시행하는 도시개발구역 지정을 제안하기 위해서는 같은 조 제5항에 따른 토지의 사용권원 및 소유권 확보요건을 충족해야 한다고 보는 것이 입법연혁과 규정체계에 부합하는 해석입니다.
아울러 토지 소유자의 도시개발구역 지정 제안에 기초하여 도시개발구역 지정과 더불어 토지 소유자가 시행자로 지정되었음에도 불구하고 시행자인 토지 소유자가 도시개발구역 지정 고시 후 지가상승 등의 사유로 「도시개발법」 제22조제1항에 따른 토지의 수용·사용권 행사를 위한 토지 소유권을 확보하지 못하는 문제점을 방지하려면 토지 소유자가 수용 또는 사용 방식으로 도시개발구역 지정을 제안하려는 경우 그 제안 시점부터 같은 법 제11조제5항 본문에 따른 토지면적의 소유요건을 충족해야 한다고 보는 것이 사업의 안정적 추진에 바람직하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 도시개발구역의 토지 소유자가 도시개발사업 시행방식을 수용 또는 사용 방식으로 하여 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우, 「도시개발법」 제11조제5항 본문에 따라 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상을 소유해야 합니다.
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